1978年，十一屆三中全會拉開改革開放的序幕。彈指35年，被賦予重要改革期待的十八屆三中全會即將接棒。十八大后，履新總書記的習近平將離京調研的首站選在改革先鋒省份廣東，并在那里對改革提出希望，“敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，既勇于沖破思想觀念的障礙，又勇于突破利益固化的藩籬”。惟有了解改革從哪里起步，方可明白改革要向何處去。為此，我們擷取了財稅、金融、國企、城鎮(zhèn)化等改革史的重大片段，以期重新凝結改革的共識，重新凝聚改革的勇氣。

分灶吃飯第一槍

八十年代的“小國務院”、頗似幾分唐宋樞密院的國家經濟體制改革委員會（“體改委”）在1982年成立。直到1998年，改革的大政方針都不能逾越體改委。

幾年之后，當樓繼偉、周小川、郭樹清這樣為市場經濟所吸引的弱冠青年走進體改委的大門，我們便可知道，八十年代的改革雖沒有九十年代那樣矚目，卻儲備了人才，儲備了思想，儲備了成長。30年后，樓繼偉成為中華人民共和國第11任財政部部長，接力未完待續(xù)的財稅改革。

“青山遮不住，畢竟東流去�！比诵乃甲�。改革大勢，浩浩湯湯，在1978年，終沖破藩籬，奔騰而出。十一屆三中全會做出把工作重心轉到經濟建設的決定。美國的《時代》周刊敏銳地捕捉到這一信息，將鄧小平評為年度人物，因為他是“一個嶄新中國的夢想者”。

不過，“文化大革命”結束后，擺在鄧小平和中央政府面前的是瀕臨崩潰的國民經濟和捉襟見肘的財政危機。危機倒逼改革，向來如此。只是這一次，劍尚未佩妥，出門已是江湖。

1949年以來，大計劃導致了大財政，連中國人民銀行都被并入財政部。高度集中的計劃經濟既遭到否定，高度集中的財政體制亦不得不改變。而財稅改革拉開帷幕的背景是，農村改革和“雙軌制”的價格改革已經展開。為保持經濟的穩(wěn)定和改革的進行，以及撥亂反正所要求的彌補歷史欠賬，國家財政的補貼支出大幅提高，與此同時因一系列放權讓利導致財政收入減少，財政吃緊日甚。

破冰首先出現(xiàn)在“分灶吃飯”，不僅是中央和地方分灶吃飯，政府和企業(yè)也分灶吃飯。1980年前后，財政體制告別“統(tǒng)收統(tǒng)支”，全國大多數(shù)地區(qū)實行了“劃分收支，分級包干”。國家對國有企業(yè)恢復了企業(yè)基金制度，試點利潤留成。

1984年，在“小平您好”的十幾天之后，十二屆三中全會通過了《關于經濟體制改革的決定》，超越意識形態(tài)，確立商品經濟。緊接著，新稅制在全國范圍推行，用繳稅取代了原來的利潤上繳（“利改稅”），對國有企業(yè)破天荒開征了所得稅。

但“利改稅”很快碰壁，改革轉向承包制。承包制強調向地方分權，但中央財政大權的“旁落”，造成了地方主義和“諸侯經濟”，其結果是分割了市場，也不利于在全國普遍地建立起市場制度。

而國家與企業(yè)之間的“包稅制”，則成為頗具中國特色的財稅改革。當時，“交夠國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”農村聯(lián)產承包責任制非常成功，以至于“包”字一度被認做是改革的真諦。中央和省市在搞財政承包，企業(yè)也要如法炮制。然而，承包制在釋放企業(yè)活力的同時，也“激勵”著企業(yè)把活力寄托在不同地方政府的稅收優(yōu)惠而不是提高生產率上，各地稅收減免隨意且泛濫，導致中央失去宏觀調控能力。

八十年代初期的改革，多是依靠一些變通性政策或不成體系的政策來調動積極性，時間一長就會帶來種種沖突和混亂。改革究竟要向何處去？建立起統(tǒng)籌全國的經濟體制改革目標，就成為改革下一步的思考。一路逶迤到1987年的十三大，新的經濟運行機制被定調為“國家調節(jié)市場，市場引導企業(yè)”，將“市場”從意識形態(tài)中解放出來，從而奠定了中國長程的制度構架。多年以后，即使改革遭遇低潮，鄧小平依然斬釘截鐵地說，“十三大報告，一個字都不能動”。

財稅改革自然是八十年代改革的折射，急中生智多，長程設計少。承包制的失敗，讓分稅制的復出成為可能。早在1987年，分稅制思想就已提出，但是在“包”字占改革主導思想的八十年代，是沒有條件去具體實施的。歷史有時就是這樣，你必須苦候一個錯誤的發(fā)生，然后才能利用這個錯誤，推動新的觀念和想法為眾人接受。

分稅制的逆襲

1992年，宏觀經濟一改前兩年的高度緊縮，出現(xiàn)通貨膨脹趨勢。擺在決策者面前的是一個十字路口的選擇：要么回到過去，用計劃控制價格；要么面向未來，用基于市場導向的工商稅制和財政體制來控制需求。

在這一年1月，鄧小平來到深圳，“特區(qū)姓社不姓資”。五個月后，時任總書記的江澤民拿定主意，來到萬壽山腳下，在中央黨校省部級干部進修班上說，“我傾向于使用"社會主義市場經濟體制"這個提法”。

歷史又回到了改革手中，財稅改革一馬當先。

“青山欲共高人語，聯(lián)翩萬馬來無數(shù)。”鄧小平1992年的南方講話以及隔年十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，點燃自上而下的改革熱情。

財稅改革上行承接國家宏觀運行，中行事關市場資源配置，下行對接公民基本權利，成為彼時五大改革的中心環(huán)節(jié)。當是時，財政承包，或者財政包干，產生了道德風險，地方政府有著隱瞞財稅收入的強烈動機，將預算內收入轉移到預算外和制度外，“諸侯經濟”削弱了中央對于宏觀經濟的控制力。中央財政收入占GDP和全國財政收入的比重自1980年到1992年持續(xù)“雙降”，分別從29%和40%下降到12%和15%。中央若沒有財力協(xié)調地方政府行為，改革方案則出不了中南海。

1993年4月，中央政治局常委會正式批準了分稅制的基本思路，并決定朱镕基負責幾項重大改革方案的領導工作。兩年前的1991年，朱镕基進京，履新副總理。

分稅制定于1994年1月1日推出。從1993年9月起，朱镕基親自帶領中央財政、稅務、經貿等有關部門的人員，深入到17個省市區(qū)，一個地方一個地方做工作。事后朱镕基半開玩笑地說，“那段日子是東奔西走，南征北戰(zhàn)，苦口婆心，有時忍氣吞聲，有時軟硬兼施�？偹阏勏聛砹耍�我自己則掉了五斤肉”。

根據(jù)時任財政部長劉仲藜的回憶，在1993年起草分稅制改革方案時，財政部提出的方案是分兩步走，而國務院決定不要分兩步走，要一步到位�！吨扉F基講話實錄》披露，為了在全國建立起分稅制，朱镕基致信江澤民及其他常委，建議中央向地方做兩個讓步。

在分稅制剛實施的那段時間，劉仲藜用了四個字形容自己的心情：如履薄冰。他擔憂造成通貨膨脹、企業(yè)生產下滑及稅款收繳不力。他在財政部黨組會議上說，如果出現(xiàn)其中一個問題，他這個部長就準備犧牲。事后證明，劉仲藜沒有犧牲。當年1月的稅收快報出來，同比增長61%。到年底時，實現(xiàn)18%的增長。時國務院總理李鵬在一次會上講，“政策的威力真不小”。

分稅制為改革開道，從而使適度從緊財政政策得以控制住經濟過熱和通貨膨脹，在1996年實現(xiàn)軟著陸。如果沒有分稅制，中央財力薄弱，則極難駕馭當時已發(fā)軔的通貨膨脹，通貨膨脹無法駕馭，就談不上改革成功的可能，這也是為什么1987-1988年“價格闖關”失敗的原因。沒有一個改革是在通貨膨脹背景下取得成功的。

分稅制的歷史作用在于，在中國這樣一個單一制的國家，提高中央政府的財政地位，就能夠理順改革的制度激勵。中央掌握了財政的主動權，以增值稅保證了地方政府將重點放在發(fā)展經濟上，通過稅收返還,或對地方政府績效予以褒獎，或對因改革造成利益損失的地方進行補償。

時勢造英雄，時勢也造政策、法律和制度。分稅制推動了改革，理順了改革的稅收激勵，但劍向來都是雙刃，財力向中央傾斜之后，財力事權不匹配的問題日漸浮現(xiàn)。地方政府用45%左右的預算承擔著75%的事務，省級以下的分權基本沒有建立起來，于是跑部錢進、土地財政、亂收費、地方債等問題逐漸成為顯性話題。

公共財政在路上

因《世界是平的》而聲名大噪的托馬斯·弗里德曼在北京奧運會后說道，“你只有去中國，才能看到未來”。兩年后的2010年，中國超過日本，成為世界第二大經濟體。

入世之后，中國的發(fā)展一馬平川，一躍千里。盛世難改革。分稅制運行近二十載，像個毛坯房，精裝修尚溫吞。中央和地方的事權劃分仍模糊。我們不能用今天去否定昨天，但也不能輕易就放松對明天的憧憬。

“我見青山多嫵媚，料青山見我應如是�！�1998年，政府正式提出建立“公共財政”。財政要摒棄大包大攬思維，要著眼于公共性、公平性和公益性。公共財政和服務型政府的共識，無論是廟堂還是江湖，均已無異議。戀愛既成，結婚自盼著水到渠成。

這是我們財稅體制改革的“驚險一跳”。但公共財政知易行難，而且斜刺里殺出一個土地財政，既讓公共財政更加必要，同時也讓其更加困難。

土地財政最早是從香港學過來的，成為地方政府的預算外收入，又稱第二財政。1.0版本的以政府投資為主要特點的城鎮(zhèn)化催生了土地財政的盛宴，但土地資源是稀缺的，過去十幾年的大肆招拍掛，導致繼任者愈來愈無地可賣。土地財政不可持續(xù)且在一些地方“與民爭利”，所有人都心知肚明。

作為政策設計，房產稅被賦予了土地財政接班人的角色，被寄希望于成為地方政府的大宗穩(wěn)定稅源。2011年，重慶和上海啟動房產稅試點改革。房產稅像是只隨時落地的靴子，但圍繞是否公正和如何公正的爭議，從未散去。

改革仍在砥礪前行，只是不再有“大家伙”出來。2002年，改革國庫管理制度，被OECD稱為“財政革命”。2005年，《農業(yè)稅條例》廢止，2000年的“皇糧國稅”走進歷史。2008年，內外資企業(yè)的所得稅合并，取消“超國民待遇”。個稅免征額在2005年、2008年和2011年三次上調，從800元調至3500元。

隨著適應市場經濟的財政體制初步勾勒出來，財政宏觀調控也進入新的發(fā)展階段，特別是1997年亞洲金融危機之后。中國政府采取了市場經濟條件下政府調控經濟的通常做法，即積極財政政策，“有形之手”愈發(fā)強勢。

2012年，全國財政收入達到11.72萬億元，占GDP比重攀至22.5%，公眾稅負的“痛感”復蘇。由此倒逼政府公開預決算和“三公”支出，并開始進一步討論公共財政。與此同時，土地財政、房地產調控困局等頑疾日益顯現(xiàn)出當前財政體制的缺陷,也倒逼政府進一步完善財稅運行體制。

娜拉出走是容易的，但娜拉出走之后，才是生活的開始。我們告別了計劃財政，也于上世紀末提出“公共財政”，但迄今公共財政仍在路上。

改革千頭萬緒，對于決策者而言，重在抓住兩條線，一條是制度激勵，一條是市場說話。前者，放權讓利是激勵，承包是激勵，產權也是激勵，所有這些都要形成一種制度安排。沒有激勵，窮亦不思變。承包激勵了農民，產權激勵了企業(yè)，分稅制激勵了地方政府；后者，市場能夠做的，統(tǒng)統(tǒng)交給市場；政府努力不逾界。公共財政的設計，概不例外。

問路未來十年

公共財政能否加速

公共財政的歷史使命，就在于支持、促進市場經濟體制的形成和發(fā)展。凡有市場經濟，必有公共財政。公共財政的“深水區(qū)”是預算民主，是將征稅權放進立法籠子里。十八屆三中全會以及未來十年，在這個“深水區(qū)”里，我們蹚水的步伐能否加速？

人大能否控制住政府的錢袋子？

財政并不只是經濟問題，首先是政治問題和法律問題。正如市場經濟首先是法治經濟。

目前中國最重要的改革，是政府內部權力制衡問題。政府的財政收支不透明以及財權不受實質性約束，必然導致政府官員中出現(xiàn)腐敗和尋租。因此，預算民主至為關鍵，必須做實人大對政府全口徑預算的監(jiān)督審查制度，人大對于政府收入的開源要做到討價還價，對于政府支出的取向要做到錙銖必較。

人大對預算獲得更多話語權，體現(xiàn)著公民納稅人的參與機制。人大和政府在預算方面的博弈，就應該如經濟學上著名的“兩個小孩分蛋糕理論”：最公平的分蛋糕方法就是，一個先切，另一個先拿。

我國預算體制最為人詬病的地方，就是政府收入并未完全納入預算之中，尤其是地方政府收入，甚至一半以上都來自預算外，乃至制度外。這些收入來源不清，支出隨意，監(jiān)管不嚴，當前財政的種種問題，如地方債、影子銀行，與財政體制本身是脫不了干系的。

經濟學家也在建議，提高人大財經委的賦權作用，建立健全國家的審計督察制度，比如將審計署升格“審計院”，形成“一府三院”；強化財政部獨立財權和完善央行單一國庫賬戶制度。

新《預算法》何時出爐？

《預算法》可謂財政法中的基本法，與公眾生活及民眾權利直接相關，也被稱為“經濟憲法”。

現(xiàn)行《預算法》施行于1995年，修訂工作提出最早可以追溯到2003年的十六屆三中全會，當時中央首次提出了政府的全口徑預算問題。2012年7月6日，《預算法修正案（草案）》二次審議稿向社會公開征求意見，一個月內就收到33萬條，參與人數(shù)高達19萬人之多，反映出公民納稅人對于預算民主的參與渴望。

十年《預算法》修訂，遲遲不能成型。蓋因如果不做大幅度的修改，改的意義就不大，也會讓社會各界失望；如果大幅修改，相關中央部委以及地方政府又接受不了。

《預算法》的革故鼎新，難度是不言而喻的。這是政府革自己的命，是貨真價實的壯士斷腕�，F(xiàn)行的《預算法》，著眼于政府的工具角色，是方便政府管理社會經濟，而期待中的新《預算法》，則是基于公共財政和預算民主的訴求，要通過立法來規(guī)范政府的財政收支行為，以法律來界定政府與市場的邊界，遂乘勢成就法治政府。正是這樣一個思維和觀念的轉型，以及比觸及靈魂還難的觸動利益，使得新《預算法》仍在分娩的陣痛期。

繼續(xù)在討論、醞釀之中的新《預算法》，可能將自己的時間表調到了11月后，屆時十八屆三中全會定下改革基調，阻力或許會有所減小。

央地的事權劃分能否清晰？

分稅制的改革仍處于自己的初級階段，以至于分了錢，沒分權。這導致中央和地方的事權重復交叉低效率。財權和事權如何匹配，分稅制如果不能解決這個問題，就難以擺脫“分錢制”的質疑。

另一個問題，省級以下的分稅制幾近無解。中國的“地方”概念包括省市縣鄉(xiāng)四個層級，加上中央，整個政府財力分配體系中至少共有五個層級，在20個左右的稅種中實行五級“分稅”，不啻于在5個雞蛋上跳舞。因而省以下遲遲未能邁進分稅制的大門。

分稅制難以一竿子插到底，這是我們必須面對的現(xiàn)實。因此，省級以下的財力如何劃分，就不能“一刀切”，而只能是“因省制宜”了。

因此，對于分稅制最為重要的事情是，中央和地方的事權要有一個明晰的劃分。而隨著“營改增”試點在全國鋪開，中央與地方的財權與事權重新劃分勢在必行，因為營業(yè)稅拿走之后，地方就沒什么拿得出手的稅了。