1978年，十一屆三中全會(huì)拉開改革開放的序幕。彈指35年，被賦予重要改革期待的十八屆三中全會(huì)即將接棒。十八大后，履新總書記的習(xí)近平將離京調(diào)研的首站選在改革先鋒省份廣東，并在那里對(duì)改革提出希望，“敢于啃硬骨頭，敢于涉險(xiǎn)灘，既勇于沖破思想觀念的障礙，又勇于突破利益固化的藩籬”。惟有了解改革從哪里起步，方可明白改革要向何處去。為此，我們擷取了財(cái)稅、金融、國(guó)企、城鎮(zhèn)化等改革史的重大片段，以期重新凝結(jié)改革的共識(shí)，重新凝聚改革的勇氣。

分灶吃飯第一槍

八十年代的“小國(guó)務(wù)院”、頗似幾分唐宋樞密院的國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)（“體改委”）在1982年成立。直到1998年，改革的大政方針都不能逾越體改委。

幾年之后，當(dāng)樓繼偉、周小川、郭樹清這樣為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所吸引的弱冠青年走進(jìn)體改委的大門，我們便可知道，八十年代的改革雖沒有九十年代那樣矚目，卻儲(chǔ)備了人才，儲(chǔ)備了思想，儲(chǔ)備了成長(zhǎng)。30年后，樓繼偉成為中華人民共和國(guó)第11任財(cái)政部部長(zhǎng)，接力未完待續(xù)的財(cái)稅改革。

“青山遮不住，畢竟東流去。”人心思變。改革大勢(shì)，浩浩湯湯，在1978年，終沖破藩籬，奔騰而出。十一屆三中全會(huì)做出把工作重心轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的決定。美國(guó)的《時(shí)代》周刊敏銳地捕捉到這一信息，將鄧小平評(píng)為年度人物，因?yàn)樗�是“一個(gè)嶄新中國(guó)的夢(mèng)想者”。

不過(guò)，“文化大革命”結(jié)束后，擺在鄧小平和中央政府面前的是瀕臨崩潰的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和捉襟見肘的財(cái)政危機(jī)。危機(jī)倒逼改革，向來(lái)如此。只是這一次，劍尚未佩妥，出門已是江湖。

1949年以來(lái)，大計(jì)劃導(dǎo)致了大財(cái)政，連中國(guó)人民銀行都被并入財(cái)政部。高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)既遭到否定，高度集中的財(cái)政體制亦不得不改變。而財(cái)稅改革拉開帷幕的背景是，農(nóng)村改革和“雙軌制”的價(jià)格改革已經(jīng)展開。為保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和改革的進(jìn)行，以及撥亂反正所要求的彌補(bǔ)歷史欠賬，國(guó)家財(cái)政的補(bǔ)貼支出大幅提高，與此同時(shí)因一系列放權(quán)讓利導(dǎo)致財(cái)政收入減少，財(cái)政吃緊日甚。

破冰首先出現(xiàn)在“分灶吃飯”，不僅是中央和地方分灶吃飯，政府和企業(yè)也分灶吃飯。1980年前后，財(cái)政體制告別“統(tǒng)收統(tǒng)支”，全國(guó)大多數(shù)地區(qū)實(shí)行了“劃分收支，分級(jí)包干”。國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)恢復(fù)了企業(yè)基金制度，試點(diǎn)利潤(rùn)留成。

1984年，在“小平您好”的十幾天之后，十二屆三中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，超越意識(shí)形態(tài)，確立商品經(jīng)濟(jì)。緊接著，新稅制在全國(guó)范圍推行，用繳稅取代了原來(lái)的利潤(rùn)上繳（“利改稅”），對(duì)國(guó)有企業(yè)破天荒開征了所得稅。

但“利改稅”很快碰壁，改革轉(zhuǎn)向承包制。承包制強(qiáng)調(diào)向地方分權(quán)，但中央財(cái)政大權(quán)的“旁落”，造成了地方主義和“諸侯經(jīng)濟(jì)”，其結(jié)果是分割了市場(chǎng)，也不利于在全國(guó)普遍地建立起市場(chǎng)制度。

而國(guó)家與企業(yè)之間的“包稅制”，則成為頗具中國(guó)特色的財(cái)稅改革。當(dāng)時(shí)，“交夠國(guó)家的，留夠集體的，剩下都是自己的”農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制非常成功，以至于“包”字一度被認(rèn)做是改革的真諦。中央和省市在搞財(cái)政承包，企業(yè)也要如法炮制。然而，承包制在釋放企業(yè)活力的同時(shí)，也“激勵(lì)”著企業(yè)把活力寄托在不同地方政府的稅收優(yōu)惠而不是提高生產(chǎn)率上，各地稅收減免隨意且泛濫，導(dǎo)致中央失去宏觀調(diào)控能力。

八十年代初期的改革，多是依靠一些變通性政策或不成體系的政策來(lái)調(diào)動(dòng)積極性，時(shí)間一長(zhǎng)就會(huì)帶來(lái)種種沖突和混亂。改革究竟要向何處去？建立起統(tǒng)籌全國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)，就成為改革下一步的思考。一路逶迤到1987年的十三大，新的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制被定調(diào)為“國(guó)家調(diào)節(jié)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”，將“市場(chǎng)”從意識(shí)形態(tài)中解放出來(lái)，從而奠定了中國(guó)長(zhǎng)程的制度構(gòu)架。多年以后，即使改革遭遇低潮，鄧小平依然斬釘截鐵地說(shuō)，“十三大報(bào)告，一個(gè)字都不能動(dòng)”。

財(cái)稅改革自然是八十年代改革的折射，急中生智多，長(zhǎng)程設(shè)計(jì)少。承包制的失敗，讓分稅制的復(fù)出成為可能。早在1987年，分稅制思想就已提出，但是在“包”字占改革主導(dǎo)思想的八十年代，是沒有條件去具體實(shí)施的。歷史有時(shí)就是這樣，你必須苦候一個(gè)錯(cuò)誤的發(fā)生，然后才能利用這個(gè)錯(cuò)誤，推動(dòng)新的觀念和想法為眾人接受。

分稅制的逆襲

1992年，宏觀經(jīng)濟(jì)一改前兩年的高度緊縮，出現(xiàn)通貨膨脹趨勢(shì)。擺在決策者面前的是一個(gè)十字路口的選擇：要么回到過(guò)去，用計(jì)劃控制價(jià)格；要么面向未來(lái)，用基于市場(chǎng)導(dǎo)向的工商稅制和財(cái)政體制來(lái)控制需求。

在這一年1月，鄧小平來(lái)到深圳，“特區(qū)姓社不姓資”。五個(gè)月后，時(shí)任總書記的江澤民拿定主意，來(lái)到萬(wàn)壽山腳下，在中央黨校省部級(jí)干部進(jìn)修班上說(shuō)，“我傾向于使用"社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制"這個(gè)提法”。

歷史又回到了改革手中，財(cái)稅改革一馬當(dāng)先。

“青山欲共高人語(yǔ)，聯(lián)翩萬(wàn)馬來(lái)無(wú)數(shù)�！编囆∑�1992年的南方講話以及隔年十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，點(diǎn)燃自上而下的改革熱情。

財(cái)稅改革上行承接國(guó)家宏觀運(yùn)行，中行事關(guān)市場(chǎng)資源配置，下行對(duì)接公民基本權(quán)利，成為彼時(shí)五大改革的中心環(huán)節(jié)。當(dāng)是時(shí)，財(cái)政承包，或者財(cái)政包干，產(chǎn)生了道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府有著隱瞞財(cái)稅收入的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，將預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)移到預(yù)算外和制度外，“諸侯經(jīng)濟(jì)”削弱了中央對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)的控制力。中央財(cái)政收入占GDP和全國(guó)財(cái)政收入的比重自1980年到1992年持續(xù)“雙降”，分別從29%和40%下降到12%和15%。中央若沒有財(cái)力協(xié)調(diào)地方政府行為，改革方案則出不了中南海。

1993年4月，中央政治局常委會(huì)正式批準(zhǔn)了分稅制的基本思路，并決定朱镕基負(fù)責(zé)幾項(xiàng)重大改革方案的領(lǐng)導(dǎo)工作。兩年前的1991年，朱镕基進(jìn)京，履新副總理。

分稅制定于1994年1月1日推出。從1993年9月起，朱镕基親自帶領(lǐng)中央財(cái)政、稅務(wù)、經(jīng)貿(mào)等有關(guān)部門的人員，深入到17個(gè)省市區(qū)，一個(gè)地方一個(gè)地方做工作。事后朱镕基半開玩笑地說(shuō)，“那段日子是東奔西走，南征北戰(zhàn)，苦口婆心，有時(shí)忍氣吞聲，有時(shí)軟硬兼施�？偹阏勏聛�(lái)了，我自己則掉了五斤肉”。

根據(jù)時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)劉仲藜的回憶，在1993年起草分稅制改革方案時(shí)，財(cái)政部提出的方案是分兩步走，而國(guó)務(wù)院決定不要分兩步走，要一步到位。《朱镕基講話實(shí)錄》披露，為了在全國(guó)建立起分稅制，朱镕基致信江澤民及其他常委，建議中央向地方做兩個(gè)讓步。

在分稅制剛實(shí)施的那段時(shí)間，劉仲藜用了四個(gè)字形容自己的心情：如履薄冰。他擔(dān)憂造成通貨膨脹、企業(yè)生產(chǎn)下滑及稅款收繳不力。他在財(cái)政部黨組會(huì)議上說(shuō)，如果出現(xiàn)其中一個(gè)問題，他這個(gè)部長(zhǎng)就準(zhǔn)備犧牲。事后證明，劉仲藜沒有犧牲。當(dāng)年1月的稅收快報(bào)出來(lái)，同比增長(zhǎng)61%。到年底時(shí)，實(shí)現(xiàn)18%的增長(zhǎng)。時(shí)國(guó)務(wù)院總理李鵬在一次會(huì)上講，“政策的威力真不小”。

分稅制為改革開道，從而使適度從緊財(cái)政政策得以控制住經(jīng)濟(jì)過(guò)熱和通貨膨脹，在1996年實(shí)現(xiàn)軟著陸。如果沒有分稅制，中央財(cái)力薄弱，則極難駕馭當(dāng)時(shí)已發(fā)軔的通貨膨脹，通貨膨脹無(wú)法駕馭，就談不上改革成功的可能，這也是為什么1987-1988年“價(jià)格闖關(guān)”失敗的原因。沒有一個(gè)改革是在通貨膨脹背景下取得成功的。

分稅制的歷史作用在于，在中國(guó)這樣一個(gè)單一制的國(guó)家，提高中央政府的財(cái)政地位，就能夠理順改革的制度激勵(lì)。中央掌握了財(cái)政的主動(dòng)權(quán)，以增值稅保證了地方政府將重點(diǎn)放在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，通過(guò)稅收返還,或?qū)Φ胤秸�府�?jī)效予以褒獎(jiǎng)，或?qū)σ蚋母镌斐衫�益損失的地方進(jìn)行補(bǔ)償。

時(shí)勢(shì)造英雄，時(shí)勢(shì)也造政策、法律和制度。分稅制推動(dòng)了改革，理順了改革的稅收激勵(lì)，但劍向來(lái)都是雙刃，財(cái)力向中央傾斜之后，財(cái)力事權(quán)不匹配的問題日漸浮現(xiàn)。地方政府用45%左右的預(yù)算承擔(dān)著75%的事務(wù)，省級(jí)以下的分權(quán)基本沒有建立起來(lái)，于是跑部錢進(jìn)、土地財(cái)政、亂收費(fèi)、地方債等問題逐漸成為顯性話題。

公共財(cái)政在路上

因《世界是平的》而聲名大噪的托馬斯·弗里德曼在北京奧運(yùn)會(huì)后說(shuō)道，“你只有去中國(guó)，才能看到未來(lái)”。兩年后的2010年，中國(guó)超過(guò)日本，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。

入世之后，中國(guó)的發(fā)展一馬平川，一躍千里。盛世難改革。分稅制運(yùn)行近二十載，像個(gè)毛坯房，精裝修尚溫吞。中央和地方的事權(quán)劃分仍模糊。我們不能用今天去否定昨天，但也不能輕易就放松對(duì)明天的憧憬。

“我見青山多嫵媚，料青山見我應(yīng)如是。”1998年，政府正式提出建立“公共財(cái)政”。財(cái)政要摒棄大包大攬思維，要著眼于公共性、公平性和公益性。公共財(cái)政和服務(wù)型政府的共識(shí)，無(wú)論是廟堂還是江湖，均已無(wú)異議。戀愛既成，結(jié)婚自盼著水到渠成。

這是我們財(cái)稅體制改革的“驚險(xiǎn)一跳”。但公共財(cái)政知易行難，而且斜刺里殺出一個(gè)土地財(cái)政，既讓公共財(cái)政更加必要，同時(shí)也讓其更加困難。

土地財(cái)政最早是從香港學(xué)過(guò)來(lái)的，成為地方政府的預(yù)算外收入，又稱第二財(cái)政。1.0版本的以政府投資為主要特點(diǎn)的城鎮(zhèn)化催生了土地財(cái)政的盛宴，但土地資源是稀缺的，過(guò)去十幾年的大肆招拍掛，導(dǎo)致繼任者愈來(lái)愈無(wú)地可賣。土地財(cái)政不可持續(xù)且在一些地方“與民爭(zhēng)利”，所有人都心知肚明。

作為政策設(shè)計(jì)，房產(chǎn)稅被賦予了土地財(cái)政接班人的角色，被寄希望于成為地方政府的大宗穩(wěn)定稅源。2011年，重慶和上海啟動(dòng)房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革。房產(chǎn)稅像是只隨時(shí)落地的靴子，但圍繞是否公正和如何公正的爭(zhēng)議，從未散去。

改革仍在砥礪前行，只是不再有“大家伙”出來(lái)。2002年，改革國(guó)庫(kù)管理制度，被OECD稱為“財(cái)政革命”。2005年，《農(nóng)業(yè)稅條例》廢止，2000年的“皇糧國(guó)稅”走進(jìn)歷史。2008年，內(nèi)外資企業(yè)的所得稅合并，取消“超國(guó)民待遇”。個(gè)稅免征額在2005年、2008年和2011年三次上調(diào)，從800元調(diào)至3500元。

隨著適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政體制初步勾勒出來(lái)，財(cái)政宏觀調(diào)控也進(jìn)入新的發(fā)展階段，特別是1997年亞洲金融危機(jī)之后。中國(guó)政府采取了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的通常做法，即積極財(cái)政政策，“有形之手”愈發(fā)強(qiáng)勢(shì)。

2012年，全國(guó)財(cái)政收入達(dá)到11.72萬(wàn)億元，占GDP比重攀至22.5%，公眾稅負(fù)的“痛感”復(fù)蘇。由此倒逼政府公開預(yù)決算和“三公”支出，并開始進(jìn)一步討論公共財(cái)政。與此同時(shí)，土地財(cái)政、房地產(chǎn)調(diào)控困局等頑疾日益顯現(xiàn)出當(dāng)前財(cái)政體制的缺陷,也倒逼政府進(jìn)一步完善財(cái)稅運(yùn)行體制。

娜拉出走是容易的，但娜拉出走之后，才是生活的開始。我們告別了計(jì)劃財(cái)政，也于上世紀(jì)末提出“公共財(cái)政”，但迄今公共財(cái)政仍在路上。

改革千頭萬(wàn)緒，對(duì)于決策者而言，重在抓住兩條線，一條是制度激勵(lì)，一條是市場(chǎng)說(shuō)話。前者，放權(quán)讓利是激勵(lì)，承包是激勵(lì)，產(chǎn)權(quán)也是激勵(lì)，所有這些都要形成一種制度安排。沒有激勵(lì)，窮亦不思變。承包激勵(lì)了農(nóng)民，產(chǎn)權(quán)激勵(lì)了企業(yè)，分稅制激勵(lì)了地方政府；后者，市場(chǎng)能夠做的，統(tǒng)統(tǒng)交給市場(chǎng)；政府努力不逾界。公共財(cái)政的設(shè)計(jì)，概不例外。

問路未來(lái)十年

公共財(cái)政能否加速

公共財(cái)政的歷史使命，就在于支持、促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成和發(fā)展。凡有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必有公共財(cái)政。公共財(cái)政的“深水區(qū)”是預(yù)算民主，是將征稅權(quán)放進(jìn)立法籠子里。十八屆三中全會(huì)以及未來(lái)十年，在這個(gè)“深水區(qū)”里，我們蹚水的步伐能否加速？

人大能否控制住政府的錢袋子？

財(cái)政并不只是經(jīng)濟(jì)問題，首先是政治問題和法律問題。正如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)首先是法治經(jīng)濟(jì)。

目前中國(guó)最重要的改革，是政府內(nèi)部權(quán)力制衡問題。政府的財(cái)政收支不透明以及財(cái)權(quán)不受實(shí)質(zhì)性約束，必然導(dǎo)致政府官員中出現(xiàn)腐敗和尋租。因此，預(yù)算民主至為關(guān)鍵，必須做實(shí)人大對(duì)政府全口徑預(yù)算的監(jiān)督審查制度，人大對(duì)于政府收入的開源要做到討價(jià)還價(jià)，對(duì)于政府支出的取向要做到錙銖必較。

人大對(duì)預(yù)算獲得更多話語(yǔ)權(quán)，體現(xiàn)著公民納稅人的參與機(jī)制。人大和政府在預(yù)算方面的博弈，就應(yīng)該如經(jīng)濟(jì)學(xué)上著名的“兩個(gè)小孩分蛋糕理論”：最公平的分蛋糕方法就是，一個(gè)先切，另一個(gè)先拿。

我國(guó)預(yù)算體制最為人詬病的地方，就是政府收入并未完全納入預(yù)算之中，尤其是地方政府收入，甚至一半以上都來(lái)自預(yù)算外，乃至制度外。這些收入來(lái)源不清，支出隨意，監(jiān)管不嚴(yán)，當(dāng)前財(cái)政的種種問題，如地方債、影子銀行，與財(cái)政體制本身是脫不了干系的。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家也在建議，提高人大財(cái)經(jīng)委的賦權(quán)作用，建立健全國(guó)家的審計(jì)督察制度，比如將審計(jì)署升格“審計(jì)院”，形成“一府三院”；強(qiáng)化財(cái)政部獨(dú)立財(cái)權(quán)和完善央行單一國(guó)庫(kù)賬戶制度。

新《預(yù)算法》何時(shí)出爐？

《預(yù)算法》可謂財(cái)政法中的基本法，與公眾生活及民眾權(quán)利直接相關(guān)，也被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”。

現(xiàn)行《預(yù)算法》施行于1995年，修訂工作提出最早可以追溯到2003年的十六屆三中全會(huì)，當(dāng)時(shí)中央首次提出了政府的全口徑預(yù)算問題。2012年7月6日，《預(yù)算法修正案（草案）》二次審議稿向社會(huì)公開征求意見，一個(gè)月內(nèi)就收到33萬(wàn)條，參與人數(shù)高達(dá)19萬(wàn)人之多，反映出公民納稅人對(duì)于預(yù)算民主的參與渴望。

十年《預(yù)算法》修訂，遲遲不能成型。蓋因如果不做大幅度的修改，改的意義就不大，也會(huì)讓社會(huì)各界失望；如果大幅修改，相關(guān)中央部委以及地方政府又接受不了。

《預(yù)算法》的革故鼎新，難度是不言而喻的。這是政府革自己的命，是貨真價(jià)實(shí)的壯士斷腕�，F(xiàn)行的《預(yù)算法》，著眼于政府的工具角色，是方便政府管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)，而期待中的新《預(yù)算法》，則是基于公共財(cái)政和預(yù)算民主的訴求，要通過(guò)立法來(lái)規(guī)范政府的財(cái)政收支行為，以法律來(lái)界定政府與市場(chǎng)的邊界，遂乘勢(shì)成就法治政府。正是這樣一個(gè)思維和觀念的轉(zhuǎn)型，以及比觸及靈魂還難的觸動(dòng)利益，使得新《預(yù)算法》仍在分娩的陣痛期。

繼續(xù)在討論、醞釀之中的新《預(yù)算法》，可能將自己的時(shí)間表調(diào)到了11月后，屆時(shí)十八屆三中全會(huì)定下改革基調(diào)，阻力或許會(huì)有所減小。

央地的事權(quán)劃分能否清晰？

分稅制的改革仍處于自己的初級(jí)階段，以至于分了錢，沒分權(quán)。這導(dǎo)致中央和地方的事權(quán)重復(fù)交叉低效率。財(cái)權(quán)和事權(quán)如何匹配，分稅制如果不能解決這個(gè)問題，就難以擺脫“分錢制”的質(zhì)疑。

另一個(gè)問題，省級(jí)以下的分稅制幾近無(wú)解。中國(guó)的“地方”概念包括省市縣鄉(xiāng)四個(gè)層級(jí)，加上中央，整個(gè)政府財(cái)力分配體系中至少共有五個(gè)層級(jí)，在20個(gè)左右的稅種中實(shí)行五級(jí)“分稅”，不啻于在5個(gè)雞蛋上跳舞。因而省以下遲遲未能邁進(jìn)分稅制的大門。

分稅制難以一竿子插到底，這是我們必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。因此，省級(jí)以下的財(cái)力如何劃分，就不能“一刀切”，而只能是“因省制宜”了。

因此，對(duì)于分稅制最為重要的事情是，中央和地方的事權(quán)要有一個(gè)明晰的劃分。而隨著“營(yíng)改增”試點(diǎn)在全國(guó)鋪開，中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)重新劃分勢(shì)在必行，因?yàn)闋I(yíng)業(yè)稅拿走之后，地方就沒什么拿得出手的稅了。