【導讀】2013年12月30日，審計署公布了2013年全國政府性債務審計結果。此前，審計署于2011年、2012年和2013年分別進行了三次政府性債務審計。

　　本次全國政府性債務審計共對全國31個省和5個計劃單列市、391個市、2778個縣、33091個鄉(xiāng)進行了審計，審計范圍擴大。從融資方式來看，此次審計較2010年新增BT和信托融資等隱蔽性較高的融資方式。從審計主體和債項的數(shù)量來看，本次審計共涉及154460個主體，730065個項目和2454635筆債務，分別是2011年審計時的1.79倍、1.95倍和1.31倍。整體上，本次債務審計統(tǒng)計口徑新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，融資方式新增BT、信托等。

　　從政府性債務規(guī)模和增速來看，截至2013年6月底，全國政府性債務總額為30.27萬億元，其中：中央政府債務為12.38萬億元，較2010年末和2012年末分別增長83.30%和4.19%，地方政府債務為17.89萬億元，較2010年末和2012年末分別增長66.93%和12.62%。全國性政府性債務增速較快，中央債務增長逐漸趨緩，但是地方債務大幅增長。

　　債務內(nèi)部結構方面，中央政府性債務以直接債務為主，占比保持在79%左右;地方債務雖仍以直接債務為主，但或有債務有所增長，特別是，地方政府可能承擔一定救助責任的債務較2010年底增加159.91%，占比由15.58%上升至24.25%，地方政府的或有負債風險敞口明顯擴大。

　　從政府層級來看，市級政府債務仍是地方政府債務的主體，2013年6月底占比達40.75%。但縣級政府債務增長快速，2013年6月底省級、市級、縣級政府債務余額與2010年分別增長了61.75%、56.34%和77.34%�？h級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任的債務占比較高，債務剛性償付壓力大。截至2013年6月，全國省級、市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任的債務占比分別為34.23%、66.44%、78.49%和84.18%。

　　從政府舉債主體來看，地方政府融資平臺仍然是地方政府舉債的主體。截至2013年6月底，融資平臺公司舉借債務69704.42億元與2010年相比增長了40.22%，占全部債務的比重為38.96%，占比較2010年降低了7.42%。在2010年以來政府出臺的一系列對地方政府融資平臺規(guī)范政策的影響下，部分地方政府融資平臺退出平臺名單，因此可能導致統(tǒng)計口徑上的政府融資平臺債務規(guī)模占比有所下降。政府融資平臺債務中的政府負有償還責任債務占比有所下降，主要是2010年以來地方政府對部分融資平臺相繼注入經(jīng)營性的資產(chǎn)，增強了融資平臺的經(jīng)營和獲現(xiàn)能力，相應的政府融資平臺公司中政府負有償還責任和擔保責任的債務占比均有所下降。

從舉債資金來源來看，銀行貸款仍是地方政府舉債主要來源，截至2013年6月底，銀行貸款、BT、發(fā)行債券、信托融資分別為101187.39億元、14763.51億元、18456.91億元和14252.33億元，分別占債務總額的56.56%、8.25%、10.32%和7.97%。近年來，由于銀監(jiān)會不斷加強商業(yè)銀行對地方政府貸款的監(jiān)管，與2010年相比，本次審計結果顯示銀行貸款占地方政府債務的比例大幅下降(比2010年下降了22.45%);得益于相對低的融資成本，債券融資在地方政府債務中的占比有所上升，較2010年底提高了3.26%;同時，值得注意的是，此次審計新增的BT融資和信托融資等方式隱蔽性強，不易進行監(jiān)管，且融資成本大幅高于銀行貸款和發(fā)行債券，地方政府債務出現(xiàn)新的風險隱患。

　　政府債務指標方面，從負債率來看，截至2012年底全國政府負有償還責任的債務余額與當年GDP(518942億元)的比率為36.74%;審計署按照對政府負有擔保責任債務的19.13%和可能承擔一定救助責任債務的14.64%進行折算，得出2012年底全國政府性債務的總負債率為39.43%，低于國際通常使用的60%負債率控制標準參考值。但是，若將政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務全部納入政府性債務余額的保守計算，截至2012年底，全國全口徑政府性債務的負債率為53.51%，已接近60%的國際警戒線。從政府債務率來看，截至2012年底，全國政府負有償還責任債務的債務率為105.66%，若將政府負有擔保責任的債務按照19.13%和可能承擔一定救助責任的債務按照14.64%的比率折算，總債務率為113.41%。但是若將政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務全部納入政府性債務余額的保守計算，截至2012年末全國全口徑政府債務率為179.47%，其中2012年末地方政府債務率為112.00%，全國全口徑政府債務率超過國際貨幣基金組織確定的90%~150%的債務率控制標準參考值范圍。從全口徑政府性債務余額/公共預算收入(不含以土地出讓收入為主的政府性基金)來看，2012年末全國全口徑政府性債務余額/全國公共預算收入為236.92%，且比全國全口徑政府債務率(179.47%)高出57.45%，表明全國政府性債務償還需求對土地出讓金的依賴程度較高。

　　2014年是地方政府性債務到期的高峰年份之一，地方政府面臨著一定的集中償付壓力，但地方政府綜合財力對到期債務覆蓋倍數(shù)較高，出現(xiàn)系統(tǒng)性風險的可能性不大。截至2013年6月底，預計2014年到期的地方政府性債務為35681.13億元，占地方政府債務總額的19.94%。未來以稅收收入為主的公共預算收入繼續(xù)將保持中低速增長(維持在10%左右)，預計2014年全國財政收入預計約為14.36萬億元，其中地方公共預算收入約為7.5萬元，地方公共預算收入/到期政府性債務為2.1倍;如果考慮加上2014年地方政府性基金收入3萬億元(2010年以來最低值為3.2萬億元)和中央轉移支付4.5萬億元(假設維持2013年水平)，則(地方公共預算收入+政府性基金收入+轉移支付收入)/到期債務為4.2倍，地方財政收入對到期債務具有較高的覆蓋率，地方政府到期債務償還不至于出現(xiàn)系統(tǒng)性風險。

　　總體來看，此次債務審計統(tǒng)計口徑發(fā)生變化，審計范圍新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，融資方式新增BT、信托等，債務規(guī)模大幅增長，尤其是或有負債大幅增長，BT、信托等融資方式的迅速發(fā)展，債務負擔加重，短期內(nèi)將面臨著集中償付的壓力。