財政改革因其牽涉甚廣，且歷來作為全面改革的突破口，在十八屆三中全會的當口，被外界給予很高期望。但對于財政改革，各方利益訴求點不同，也使得相關(guān)問題爭論很大。

在中央明確指出三中全會將討論全面改革的議題，財政改革能扮演什么角色？政府層級，究竟應(yīng)該是三級，還是五級政府？歷時19年的分稅制，運行過程中產(chǎn)生了諸多問題，未來改革該怎么調(diào)整？地方政府與中央政府的關(guān)系是什么樣的？反復(fù)強調(diào)的地方主體稅體系建設(shè)，應(yīng)該遵循什么原則？就此，《21世紀經(jīng)濟報道》記者采訪了財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希。

營造更公平的環(huán)境

《21世紀》：財政改革在接下來全面改革中，處于一個什么地位？

劉尚希：現(xiàn)在社會各界對于財政改革充滿期待，希望能發(fā)揮財政改革牽一發(fā)而動全身的改革杠桿效益，推動全方位的改革。財政不只是收錢、花錢那么簡單，它是國家治理的重心。

黨的十八大報告提出，到2020年實現(xiàn)國民生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民收入翻番，全面建成小康社會，建設(shè)經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)文明。全面建成小康社會的目標，可以簡化處理好政府、市場和社會三者的關(guān)系；財政改革應(yīng)該放在這個框架下來定位。

一是政府和市場的關(guān)系。市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，政府只干市場不能發(fā)揮作用的公共領(lǐng)域，從宏觀上引導(dǎo)資源配置。財政改革重在為市場創(chuàng)造一個更好的體制環(huán)境，發(fā)揮財政的激勵與約束作用。

二是政府與社會的關(guān)系。政府原來包攬了太多社會事業(yè)，如教育、科研、醫(yī)療服務(wù)、文化、慈善等，力有所不及，資源分配也存在諸多不公平。財政改革一方面要調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，增加社會性支出，提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)；另一方面要處理好財政與事業(yè)單位、民間社會組織之間的關(guān)系，發(fā)揮民間的力量，可以購買公共服務(wù)。

三是市場與社會的關(guān)系。我國市場領(lǐng)域產(chǎn)生的許多“不講良心”的事情，除了監(jiān)管缺失，跟社會發(fā)育嚴重滯后密切相關(guān)。用社會理性去約束經(jīng)濟理性，避免一切向錢看所導(dǎo)致的人性扭曲和社會畸形。促進社會的發(fā)育，也離不開財政的支持。

《21世紀》：對于調(diào)整政府、市場和社會三者的關(guān)系，財政改革具體能做些什么？

劉尚希：財政改革應(yīng)該營造一個更公平的環(huán)境。如完善稅制，保證稅收中性，要均衡稅負，不要產(chǎn)生過多扭曲。現(xiàn)在進行的營改增，就是中性化的稅制改革，能減少重復(fù)征稅，促進產(chǎn)業(yè)分工。再如政府采購市場，應(yīng)該平等開放，讓各類企業(yè)都能平等地參與進來。

應(yīng)該推進公共產(chǎn)權(quán)改革，讓各個市場主體，以公平的價格使用公共資源，并獲得相應(yīng)的收益。公共產(chǎn)權(quán)包括土地、礦產(chǎn)資源、景區(qū)、海灘、河流等公共自然資源，還包括科研、文化、教育、醫(yī)療等社會領(lǐng)域傳統(tǒng)事業(yè)單位，再者還有國有企業(yè)。

在公共產(chǎn)權(quán)改革基礎(chǔ)上，應(yīng)明確公共產(chǎn)權(quán)和私人產(chǎn)權(quán)的平等地位，消除行政壟斷。劃分中央與地方在國有產(chǎn)權(quán)管理中的責(zé)任義務(wù)以及收益；國有產(chǎn)權(quán)的收益，應(yīng)通過公共預(yù)算，實現(xiàn)全民共享。

國有資產(chǎn)管理方面，應(yīng)明確國企定位，除了一些特殊領(lǐng)域，其他應(yīng)放開市場準入。如軍工、航天等涉及國家安全的領(lǐng)域，宜采用國有組織形式，但不能大包大攬，可通過政府購買產(chǎn)品、技術(shù)和服務(wù)的方式，將相關(guān)環(huán)節(jié)剝離給其他市場主體。再如電網(wǎng)、鐵路等自然壟斷，或者石化這樣的戰(zhàn)略性資源，國家應(yīng)保持一定控制力，其他可開放讓民間資本進入。

政府應(yīng)該與市場劃清界限。如在產(chǎn)業(yè)扶持政策上，要給市場明確的預(yù)期，政策終有退出的時候；產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應(yīng)該更多靠企業(yè)自身發(fā)展，交給市場，而不能過度依賴財政扶持。

對于社會公共服務(wù)提供方面，政府可以向社會放權(quán)，更多交給民間力量來完成；對于醫(yī)院、學(xué)校、科研院所，既可以是營利性組織，也可以是公益性組織，財政政策需從中找到平衡點；鼓勵諸如準盈利組織、準公益性組織等多種組織形態(tài)的發(fā)育。

不同于聯(lián)邦制的分稅制

《21世紀》：分稅制是目前各級政府間的基本財政框架。什么是分稅制，分稅制反映了各級政府間一種什么關(guān)系？

劉尚希：目前國內(nèi)對于分稅制的認識有諸多誤區(qū)。很多都習(xí)慣照搬聯(lián)邦制國家的分稅制安排，并希望通過削減政府層級，來迎合聯(lián)邦制國家分稅制的安排。殊不知，我國作為單一制國家，國家治理結(jié)構(gòu)跟聯(lián)邦制國家完全不同。1994年分稅制從誕生之初，就跟聯(lián)邦制國家分稅制存在本質(zhì)上的區(qū)別。

1994年我國實行分稅制改革，明確了中央與地方的財政關(guān)系。在我國的話語體系中，“地方”是指中央以下政府的總稱。盡管地方政府內(nèi)部有多個層級，但相對于“中央”而言，地方是指一個整體，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，包含省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級政府，而不是單指其中的某一級政府。

分稅制，為國家層面的財政框架，是與我國國家治理架構(gòu)相適應(yīng)的。從我國的國家治理結(jié)構(gòu)來觀察，實際上只有兩個層次：中央與地方。地方是一個整體，省級、地市級、區(qū)縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級之間的權(quán)限劃分在不同地方可以不同，這屬于“地方治理”的范疇。地方立法權(quán)歸地方的最高政府——省級政府，省以下政府不能分享。

聯(lián)邦制國家的治理結(jié)構(gòu)，跟我國完全不同。在美國，聯(lián)邦和州不是上下級關(guān)系，而是平等的主體契約關(guān)系。我國是單一制國家，中央政府的權(quán)力不是來自于地方政府，相反，地方政府的權(quán)力倒是來自于中央政府，地方政府是在中央政府賦予的權(quán)限范圍之內(nèi)活動的。

所謂分稅制，也是指中央與地方之間；至于地方內(nèi)部各層級之間是否實行分稅制，由地方政府自主決定，不一定要照搬國家層面的分稅制。

《21世紀》：國外成熟的分稅制國家，基本是三級政府。有專家建議，縮減政府層級，來實現(xiàn)規(guī)范的分稅制。我們能做到聯(lián)邦制國家那樣清楚劃分各級政府的事權(quán)嗎？

劉尚希：我國事權(quán)劃分，是按照事權(quán)要素劃分，分為事權(quán)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和支出責(zé)任。除了國防、外交完全屬于中央政府，其他領(lǐng)域的事權(quán)，基本由中央和地方共享：中央更多掌握決策權(quán)，地方更多掌握執(zhí)行權(quán)和支出責(zé)任。

中央決策地方出錢，或中央政府出一部分，地方政府也出一部分，就是常說的“上面點菜，下面買單”。這促成了我國這種單一制國家的獨特治理架構(gòu)：我國的中央政府是世界上最小的中央政府，中央公務(wù)員占全國的比重大概是5%-6%，地方公務(wù)員占大頭；在財政支出中，中央的比重只有15%，地方的比重占到85%。

和西方國家相比，我國的中央政府是個“小政府”。中央政府只有決策能力，使得中央政府僅在國防和外交領(lǐng)域具有執(zhí)行能力，其他領(lǐng)域都需要嚴重依賴地方政府，需要通過發(fā)文件和開會來傳達決策。

因此我們的事權(quán)劃分方式，完全不同于聯(lián)邦制國家。因此，地方政府由幾個層級組成，四級、三級或者二級都是一個次要的問題。這僅僅是地方治理的內(nèi)容，各地可因地制宜。

簡政放權(quán)+上收支出責(zé)任

《21世紀》：目前分稅制運行主要存在什么問題？該如何改進？

劉尚希：明白國家治理與地方治理的區(qū)別后，相對應(yīng)的，分稅制目前運行的問題主要包括兩個方面：一是中央與地方的關(guān)系需要調(diào)整；二是地方內(nèi)部的關(guān)系也需要調(diào)整。

首先，中央與地方的關(guān)系。市面上有流行的說法叫做“事權(quán)層層下移，財權(quán)層層上移”，能表明現(xiàn)在財政體制運行的矛盾——支出責(zé)任更多由基層政府承擔(dān)；但也有不準確的地方。如果籠統(tǒng)地說“事權(quán)”，而不考慮“事權(quán)”的構(gòu)件——因為事權(quán)一直都是由中央和地方共享，中央更多行使決策權(quán)，地方更多行使事權(quán)的執(zhí)行權(quán)和支出責(zé)任——所以，不能籠統(tǒng)地說“事權(quán)下移”。

按照1994年分稅制改革的設(shè)想，中央政府收入比重60%，支出比重40%；地方收入比重40%，支出比重60%，這樣中央政府能去平衡地區(qū)差距。目前的趨勢是，中央財政占比越來越低，2012年降到了48%。面對這種趨勢，即使不進行“營改增”，中央與地方的財權(quán)劃分也需要調(diào)整。

同時，地方財政支出占比達到85%，監(jiān)管成本高，導(dǎo)致資金損失浪費較大。這使得財政績效很難提高。

為此，需要做雙向的調(diào)整。一方面，要將部分事權(quán)的決策權(quán)下放給地方，所謂“簡政放權(quán)”，因為地方更了解實際情況，能做出更有效率的決策。另一方面，則需要將部分事權(quán)的執(zhí)行權(quán)上移到中央，擴充中央政府的規(guī)模，這可能牽涉到部分事項的“垂直管理”，當然部分事項可能仍要委托地方代辦。

有很強外溢性的事項，其執(zhí)行權(quán)和支出責(zé)任應(yīng)該上移到中央，比如大江大河的治理、邊防；再如涉及到全國人口流動，其基本養(yǎng)老等。

再者，就是地方內(nèi)部的財政關(guān)系也要調(diào)整。1994年分稅制，本來是處理中央與地方的關(guān)系，但地方內(nèi)部也多照搬分稅制的模式，將剩下的稅種在各級政府間進行配置，過度強調(diào)“層級財政”，而忽略了轄區(qū)責(zé)任。

層級財政的一個結(jié)果是，分級吃飯，各管各的，省級主要管省本級財力均衡，而不重視轄區(qū)內(nèi)的財力均衡。市一級也是如此。地方政府內(nèi)部，上級政府權(quán)力大，就將稅權(quán)更多地掌握在自己手里，而將支出責(zé)任下移給基層政府。2005年前，基層財政困難，半數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)不出工資，就是這個原因造成的。

后來，中央政府通過系列措施，省級政府若給市縣政府以轉(zhuǎn)移支付，能獲得財政獎勵，通過這種“胡蘿卜加大棒”的做法，才使得基層政府的財力得到基本保障。但這也是治標的辦法，治本的辦法是要強調(diào)地方各級政府的“轄區(qū)責(zé)任”。即各級政府除了保證本級財力的均衡，還需要照顧到轄區(qū)內(nèi)縱向和橫向的財力均衡。

加強轄區(qū)責(zé)任意識，才能使一些不適合發(fā)展的地方被解放出來。一些主體功能區(qū)，本來應(yīng)該承擔(dān)生態(tài)責(zé)任，但在分級吃飯財政的逼迫下，不適合發(fā)展工業(yè)，也被迫發(fā)展工業(yè)，造成生態(tài)環(huán)境的破壞。

我國目前是五級政府，中央不可能管到縣、鄉(xiāng)級別的事務(wù)，只有強化地方政府的財政轄區(qū)意識，才能使真正實現(xiàn)地方各級政府財力與事權(quán)相匹配。如當前反映縣級財政支出中，教育占很大比重，負擔(dān)很重，未來可將部分支出責(zé)任上移到市級甚至省級，來保證各級政府財力的均衡。

地方稅配置應(yīng)以“消費”為稅基

《21世紀》：當下營改增，使得地方喪失主體稅種。不少省份在呼吁中央將更多財力或者財權(quán)下移給地方，您怎么看？

劉尚希：從當前中央與地方的財力配比上，中央財政占比已經(jīng)不到一半，給地方進一步擴大財力不現(xiàn)實。世界范圍內(nèi)，中央財政占大頭是很普遍的。另外，現(xiàn)在很多小稅種本來就是歸屬地方的，從數(shù)量上看，也不存在給地方擴大財權(quán)的問題。

關(guān)于地方主體稅種建設(shè)，關(guān)鍵在于完善地方稅制，先要明確地方稅制以什么為稅基，再來決定哪些稅種給地方。地方稅由共享稅和獨享稅構(gòu)成。對于地方獨享稅的構(gòu)建，我覺得應(yīng)該放到“消費”上，不能放到“生產(chǎn)”上，打造以“消費”為稅基的地方獨享稅種。

如果地方稅收主要來自于“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)，則地方的努力則會指向生產(chǎn)，熱衷于搞各種大型工業(yè)項目。這既不利于節(jié)能減排和環(huán)境改善，與生態(tài)文明建設(shè)相悖。轉(zhuǎn)移到“消費”上，有利于擴大消費、內(nèi)需，對城鎮(zhèn)化也能起到促進作用，因為人多的地方，消費多，稅收自然也多。諸如動產(chǎn)消費、不動產(chǎn)消費、服務(wù)消費、文化消費、健康消費等等，都可以成為地方稅基。

再者是具體稅種。消費稅，可考慮大部分留給地方。消費稅進一步擴大征稅范圍是既定的方向，對于一些高檔消費品，如游艇、私人飛機等消費稅可留給地方。另外，車購稅也以消費為稅基，可考慮從現(xiàn)在的中央稅轉(zhuǎn)為地方稅。