作為全面深化改革的“排頭兵”，新一輪財(cái)稅體制改革已經(jīng)步入第四個(gè)年頭的“深水區(qū)”。

　　在財(cái)稅改革三大任務(wù)中，預(yù)算管理體制改革已經(jīng)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，稅制改革也在加快推進(jìn)中，而著眼于調(diào)整中央與地方財(cái)政關(guān)系的財(cái)政體制改革雖取得階段性成果，但相對(duì)滯后。

　　《關(guān)于2016年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》(下稱“財(cái)政預(yù)算報(bào)告”)提出，今年深入推進(jìn)財(cái)稅體制改革，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度。具體內(nèi)容包括，推動(dòng)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，加快制定中央與地方收入劃分總體方案。

　　“從今年的財(cái)政預(yù)算報(bào)告看，財(cái)政體制改革被放在了重要的位置。今年財(cái)稅改革一定要牢牢抓住財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分這點(diǎn)，在已經(jīng)達(dá)成共識(shí)的領(lǐng)域推進(jìn)下去，這樣才能為預(yù)算管理制度改革和稅制改革明確目標(biāo)和方向。”國(guó)家行政學(xué)院教授馮俏彬告訴第一財(cái)經(jīng)記者。

　　財(cái)政部中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希近日撰文稱，當(dāng)前應(yīng)以財(cái)政體制改革為主體，以預(yù)算改革、稅制改革為兩翼的方式來推動(dòng)整個(gè)財(cái)稅改革，達(dá)到“一體兩翼”的效果。財(cái)政體制改革中，中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分必須排在首位，做整體的謀劃。

　　財(cái)稅改革重點(diǎn)在哪里
　　早在2013年底，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》就將深化財(cái)稅體制改革，作為這輪全面深化改革的重頭戲。

　　2014年6月底，財(cái)稅改革頂層設(shè)計(jì)方案——《深化財(cái)稅體制改革總體方案》獲通過，明確了三大任務(wù)，分別是改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

　　中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組發(fā)布《本輪財(cái)稅體制改革進(jìn)展報(bào)告》(下稱“報(bào)告”)，對(duì)2013年11月~2016年10月三年間財(cái)稅體制改革進(jìn)展給予了評(píng)估。報(bào)告稱，三個(gè)方面的財(cái)稅體制改革推進(jìn)狀態(tài)是非均衡的。預(yù)算管理制度改革動(dòng)手最早、力度最大，是本輪財(cái)稅體制改革推進(jìn)最快、成效最為顯著的領(lǐng)域。稅制改革中，營(yíng)業(yè)稅改增值稅等間接稅改革相對(duì)順利，個(gè)人所得稅等直接稅改革相當(dāng)緩慢。而著眼于調(diào)整央地財(cái)政關(guān)系的財(cái)政體制改革相對(duì)滯后，成效尚待觀察。

　　上述報(bào)告撰寫人之一、中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政審計(jì)研究室主任汪德華告訴第一財(cái)經(jīng)記者，目前財(cái)政體制改革任務(wù)方面，主要是去年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(下稱《意見》)，提出了方向性意見，真正落實(shí)還有很大挑戰(zhàn)，因?yàn)樯婕案鱾�(gè)層級(jí)的政府部門。

　　劉尚希近日在《財(cái)稅體制改革不能“原地轉(zhuǎn)圈”》一文中稱，以前，財(cái)稅體制改革按照預(yù)算、稅制、財(cái)政體制的順序依次進(jìn)行，這與實(shí)際情況不適應(yīng)。應(yīng)當(dāng)將三者視為整體，以財(cái)政體制為主體，以預(yù)算改革、稅制改革為兩翼的方式來推動(dòng)整個(gè)財(cái)稅改革。

　　馮俏彬告訴第一財(cái)經(jīng)記者，財(cái)稅改革采取先易后難的模式，目前中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革成為財(cái)稅改革的“龍頭”，是這一輪財(cái)稅改革的牛鼻子，只有清晰界定了各級(jí)政府應(yīng)該做什么事情、怎么分錢，才能推動(dòng)預(yù)算管理制度改革和稅制改革，并為其指明方向。

　　上述報(bào)告稱，倘若財(cái)政體制改革相對(duì)滯后的局面得不到及時(shí)扭轉(zhuǎn)，本應(yīng)發(fā)揮的“牛鼻子”效應(yīng)便會(huì)異化為“拖后腿”效應(yīng)。

　　比如，作為稅制改革中的一條主線索，“營(yíng)改增”直接牽涉到地方主體財(cái)源結(jié)構(gòu)的重大變化。這種變化，當(dāng)然要以央地財(cái)政關(guān)系的同步調(diào)整為前提。這種調(diào)整，也當(dāng)然要建立在體制性安排而非權(quán)宜之計(jì)的基礎(chǔ)之上。也正是由于包括財(cái)政體制改革相對(duì)滯后在內(nèi)的諸種因素的掣肘，“營(yíng)改增”全面推進(jìn)過程中曾不得不一度放慢腳步。后來，雖在各方力量強(qiáng)力推動(dòng)下破繭而出，也不得不以一個(gè)“非定型版”的收入劃分方案與之相伴。

　　財(cái)政體制改革發(fā)力領(lǐng)域
　　“從今年預(yù)算報(bào)告可以看出來，財(cái)政體制改革成為今年財(cái)稅改革重要發(fā)力點(diǎn)。相對(duì)于去年在國(guó)防、外交、公共安全等方面劃分央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，今年改革將觸及更為復(fù)雜的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域。”汪德華稱。

　　針對(duì)當(dāng)前政府職能定位不清，中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理——一些本應(yīng)由中央直接負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān)，一些宜由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)中央承擔(dān)過多，不少中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉重疊等問題，上述《意見》通過適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)，減少并規(guī)范中央與地方共同的財(cái)政事權(quán)，保障和督促地方履行財(cái)政事權(quán)，并各自承擔(dān)與事權(quán)相應(yīng)的支出責(zé)任等舉措，來合理劃分中央與地方的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。

　　根據(jù)《意見》給出的時(shí)間表，去年國(guó)防、外交等領(lǐng)域率先啟動(dòng)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，而2017年和2018年，將爭(zhēng)取在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然�本公共服�?wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。

　　汪德華告訴第一財(cái)經(jīng)記者，比如財(cái)政預(yù)算報(bào)告中提出，從今年春季學(xué)期開始實(shí)現(xiàn)“兩免一補(bǔ)”和生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額資金隨學(xué)生流動(dòng)可攜帶，這就和教育領(lǐng)域的中央與地方事權(quán)支出責(zé)任劃分改革相關(guān)。

　　馮俏彬稱，國(guó)務(wù)院日前印發(fā)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，建立了基本公共服務(wù)清單制，這些都納入了財(cái)政兜底范圍內(nèi)。下一步，借中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分改革，來明確各級(jí)政府基本公共服務(wù)兜底責(zé)任，更值得期待。

　　地方債管理規(guī)范優(yōu)化
　　財(cái)政預(yù)算報(bào)告中，預(yù)算管理制度改革仍然排在首位。

　　接受第一財(cái)經(jīng)采訪的專家認(rèn)為，今年財(cái)稅改革中，深化預(yù)算管理制度改革依然是財(cái)稅改革的重要內(nèi)容之一。具體內(nèi)容包括，出臺(tái)修訂后的預(yù)算法實(shí)施條例;加大預(yù)決算公開力度，深化預(yù)算績(jī)效管理改革和部門預(yù)算改革，清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

　　馮俏彬告訴第一財(cái)經(jīng)記者，預(yù)算法實(shí)施條例主要對(duì)新預(yù)算法的原則性方向予以細(xì)化，此前因?yàn)閷?duì)具體內(nèi)容有些爭(zhēng)議一直未出臺(tái)，這也在一定程度上導(dǎo)致了預(yù)算法實(shí)際操作環(huán)節(jié)不夠清晰規(guī)范。而此次預(yù)算報(bào)告明確提出，今年出臺(tái)預(yù)算法實(shí)施條例，將有利于預(yù)算法更好地落地。

　　作為預(yù)算管理制度改革重頭戲，地方政府債務(wù)管理被擺在了更為重要的位置。

　　財(cái)政預(yù)算報(bào)告提出，把防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)放在更為重要的位置，具體舉措包括，強(qiáng)化地方政府債務(wù)限額管理、預(yù)算管理;加大發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)工作力度;加強(qiáng)對(duì)地方落實(shí)債務(wù)管理制度情況的監(jiān)督。

　　財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2016年末，全國(guó)地方債余額15.32萬(wàn)億元，控制在年度地方債限額17.19萬(wàn)億元以內(nèi)，比全國(guó)人大批準(zhǔn)的債務(wù)限額低1.87萬(wàn)億元。

　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授鄭春榮對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，債務(wù)限額相當(dāng)于“高壓線”，絕對(duì)不能突破，從當(dāng)前數(shù)據(jù)來看，全國(guó)地方債務(wù)余額明顯低于限額，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。

　　財(cái)政部部長(zhǎng)肖捷在全國(guó)兩會(huì)上答記者問時(shí)表示，中國(guó)政府負(fù)債率并不高(2016年底約為36.7%)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。但近年來一些地方確實(shí)存在不同程度的違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題，個(gè)別地區(qū)的償債能力還有所減弱。為了防范地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部高度重視，已經(jīng)建立了風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案和分類處置指南等一系列制度。為了制止違法違規(guī)舉債擔(dān)保的行為，下一步，財(cái)政部將堅(jiān)持“開前門”和“堵后門”并舉的做法，進(jìn)一步健全管理機(jī)制。

　　汪德華告訴第一財(cái)經(jīng)記者，最近幾年財(cái)政部門建立了地方政府債務(wù)管理體系及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，下一步到了真正嚴(yán)格地執(zhí)行這些制度，加大監(jiān)督力度的時(shí)候。近期相關(guān)部門的舉措體現(xiàn)了地方債嚴(yán)格監(jiān)管的趨勢(shì)。

　　比如，近期財(cái)政部分別致函內(nèi)蒙古、山東等5個(gè)省級(jí)政府及相關(guān)部委，要求核實(shí)本地區(qū)部分市縣違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為以及金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)提供融資行為，并提出處理建議。

　　財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人公開表示，依法查處違法違規(guī)行為，繼續(xù)將強(qiáng)化執(zhí)法問責(zé)作為加強(qiáng)地方政府債務(wù)監(jiān)督的重要抓手，開展專項(xiàng)核查，對(duì)違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，一律依法問責(zé)到人，堅(jiān)決遏制違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為蔓延。

　　汪德華認(rèn)為，除了嚴(yán)查地方違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為之外，還應(yīng)解決地方融資問題，優(yōu)化當(dāng)前地方債制度設(shè)計(jì)。比如，如何科學(xué)測(cè)算地方債的總額度，如何設(shè)立額度分配規(guī)則以激勵(lì)約束地方政府，來平衡風(fēng)險(xiǎn)控制與滿足地方實(shí)際需求，就是當(dāng)前一大挑戰(zhàn)。

　　個(gè)稅等直接稅改革待突破
　　稅制改革也是今年財(cái)稅改革的重要內(nèi)容。

　　根據(jù)財(cái)政預(yù)算報(bào)告，今年將深化稅制改革，包括簡(jiǎn)化增值稅稅率結(jié)構(gòu)，由四檔并至三檔;研究提出健全地方稅體系方案;繼續(xù)深化資源稅改革，擴(kuò)大水資源稅試點(diǎn)范圍。

　　汪德華告訴第一財(cái)經(jīng)記者，“營(yíng)改增”仍然成為今年稅制改革的首要任務(wù)。當(dāng)前我國(guó)17%、13%、11%、6%增值稅率檔次過多，簡(jiǎn)并稅率有利于提高征稅效率，也有利于創(chuàng)造更加簡(jiǎn)潔透明、公平的稅收環(huán)境。

　　此前接受第一財(cái)經(jīng)采訪的多位專家認(rèn)為，在為企業(yè)減負(fù)的大背景下，稅率檔次將取消高檔，并為低檔。考慮到當(dāng)前稅率簡(jiǎn)并盡量較小影響財(cái)政收入以及實(shí)際操作上先易后難的問題，未來13%稅率有望取消，合并到11%稅率。

　　由于“營(yíng)改增”后，地方喪失了主體稅種營(yíng)業(yè)稅，此次財(cái)政預(yù)算報(bào)告對(duì)此提出了健全地方稅體系方案。

　　馮俏彬告訴第一財(cái)經(jīng)記者，從目前來看，明年開征的環(huán)境保護(hù)稅屬于地方稅種，而應(yīng)該屬于地方稅種的房地產(chǎn)稅還在立法中，短期內(nèi)不能開征。從現(xiàn)實(shí)來看，應(yīng)該綜合考慮地方收入體系，這就不僅僅包括地方稅，還包括地方政府性基金收入、債務(wù)收入、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付等。

　　上述報(bào)告指出，若將間接稅和直接稅分別視作本輪稅制改革行動(dòng)的兩翼，可以非常清晰地發(fā)現(xiàn)，迄今為止，在為期三年的稅制改革進(jìn)程中，兩翼的行動(dòng)規(guī)模和頻率頗不均衡。間接稅一翼的“營(yíng)改增”、資源稅改革已陸續(xù)啟動(dòng)，但直接稅一翼的個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅改革則基本未有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

　　此次財(cái)政預(yù)算報(bào)告中，也并未提及個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅。

　　不過，肖捷在全國(guó)兩會(huì)上表示，目前個(gè)稅改革方案正在研究設(shè)計(jì)和論證中，未來將綜合工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬等按年匯總納稅，同時(shí)對(duì)財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得繼續(xù)實(shí)行分類征收，并考慮增加教育支出等專項(xiàng)抵扣，來降低納稅人負(fù)擔(dān)。

　　普華永道中國(guó)個(gè)人稅務(wù)咨詢合伙人張健菁告訴第一財(cái)經(jīng)記者，今年個(gè)稅改革方案難以出臺(tái)。

　　在3月4日十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議新聞發(fā)布會(huì)上，發(fā)言人傅瑩表示，今年沒有把房地產(chǎn)稅草案提請(qǐng)常委會(huì)審議的安排。

　　馮俏彬表示，這意味著房地產(chǎn)稅方案今年不會(huì)披露，按照法律程序，房地產(chǎn)稅立法最快完成也需要兩年時(shí)間，可能在2020年左右。