在深圳獲批就存量農村集體建設用地直接入市交易進行試點之后，作為全國土地主管部門的國土資源部，已經開始考慮在全國范圍內對農村經營性集體建設用地流轉和入市交易進行改革——這項工作已經列入國土資源部2013年工作重點。

　　目前，國土資源部已經部署開展“集體經營性建設用地流轉指導意見”（下稱“指導意見”）的研究工作，并有可能在2013年出臺。“指導意見”有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地范圍以外的經營性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。

　　按照中國現(xiàn)行土地管理制度，農村集體建設用地尚不能自由流轉。在中共十七屆三中全會明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場后，國土資源部希望借此對農村集體建設用地的流轉尋求“法律認可”，并作為新一輪農村土地制度改革的突破點。

　　流轉新規(guī)

　　由于征地補償按照土地生產價值確定，而交易價格由市場價值確定，從而形成了“土地價差”，導致農村集體經濟組織成員無法分享其間的土地增值收益。

　　“國土資源部正在著手準備制定‘集體經營性建設用地流轉指導意見�！�2013年1月23日，山西、山東等省國土資源廳的官員分別向《中國經營報》記者證實，國土資源部已就此問題向地方國土廳局主要負責人進行通報，并將其作為深化土地管理制度改革的一項工作。

　　對于上述說法，國土資源部一位不愿具名的內部人士向記者表示，在國土資源部部長徐紹史部署的2013年重點工作中，確實包括“指導意見”的研究、制定和起草。在對該項工作提出要求時，徐紹史表示“研究出臺集體經營性建設用地流轉指導意見”。

　　對于這一表述是否意味著年內要出臺“指導意見”，這位國土資源部的官員不愿做出評價，他只是向記者強調，相關司局對這項工作已經有了“充分準備”，至于“指導意見”的進度，要視具體工作進度而定。

　　這是中國內地政府首次準備就農村集體建設用地流轉提供“法律空間”。按照現(xiàn)行土地管理制度，包括農村集體建設用地在內的所有農村土地，都須由政府征地后方能轉為城鎮(zhèn)建設用地入市交易。由于征地補償按照土地生產價值確定，而交易價格由市場價值確定，從而形成了“土地價差”，導致農村集體經濟組織成員無法分享其間的土地增值收益。

　　目前，“指導意見”的相關工作由國土資源部政策法規(guī)司牽頭進行�！爸笇б庖姟庇型�涉及一系列經營性集體建設用地流轉的關鍵環(huán)節(jié)。如“流轉范圍、方式、價格確定、交易程序”等。

　　在現(xiàn)行土地管理制度下，包括集體建設用地在內的所有農村土地均須通過征地轉為國有建設用地后，才能入市，一旦“指導意見”出臺實施，農村集體建設用地將有望突破現(xiàn)有體制，獲得直接入市交易的空間。

　　關鍵范圍

　　國土資源部要制定的“指導意見”，其范圍涉及所有的土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地范圍以外的經營性集體建設用地，范圍要廣得多。

　　幾乎在國土資源部要求研究出臺“指導意見”的同時，深圳已經獲得批準，允許域內原農村集體經濟組織繼受單位合法工業(yè)用地可申請進入市場流通，所得收益歸原農村集體經濟組織繼受單位。

　　“盡管是農村集體建設用地流轉試點，深圳所進行的試點和國土資源部要制定的‘指導意見’還是有不同的�！币晃粐�土資源系統(tǒng)的專家向記者表示，“深圳市的試點主要集中于‘存量’，實際上是一種集約節(jié)約用地的鼓勵政策，而國土資源部要制定的‘指導意見’，其范圍涉及所有的土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地范圍以外的經營性集體建設用地，范圍要廣得多�！彼�說。

　　中國內地按照土地利用規(guī)劃對土地進行指標管理。土地利用規(guī)劃將規(guī)定未來一定年限內，城市建設用地的范圍，在該范圍內所有農村土地必須通過政府征地轉為城鎮(zhèn)建設用地入市交易。城鎮(zhèn)建設用地范圍外的農村集體土地，則是“指導意見”可能的效力范圍。

　　目前，國土資源部政策法規(guī)司和其他相關部門，正在就地方試點形成的模式、經驗進行總結。在此之前，經國務院、國土資源部批準，安徽蕪湖、江蘇蘇州、昆山、廣東深圳等地相繼開展了農村集體建設用地流轉試點。

　　記者了解到，四地試點的流轉范圍不盡相同，蕪湖試點的流轉范圍為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內的農民集體所有土地。蘇州市將集體土地流轉的范圍從城市規(guī)劃區(qū)外拓展到規(guī)劃區(qū)內。

　　昆山市結合企業(yè)改制，對原有集體存量建設用地全部實行有償、有限期、可流動使用制度；對新增建設用地，在依法辦理農轉用審批手續(xù)后，允許農民集體直接以土地或開發(fā)為標準廠房等形式出讓、出租。深圳市擬對原農村集體經濟發(fā)展保留的非農建設用地和征地返還地，允許在符合規(guī)劃、納入土地利用年度計劃的前提下開發(fā)建設，并簽訂土地使用權出讓合同。

　　“蘇州和蕪湖的試點范圍是比較大的，蘇州和深圳基本上是針對存量土地，不過，制定在全國范圍內執(zhí)行的‘指導意見’，允許農村集體土地流轉在多大范圍內，是國土資源部需要權衡的，既要有具體規(guī)范，又要留有空間，不搞一刀切�！鼻笆鰢�土資源部專家稱。

　　“土改”起點

　　由于農村集體土地流轉問題涉及環(huán)節(jié)較多，“指導意見”有望成為一系列農村土地管理制度改革的“突破點”。

　　在部署研究出臺“指導意見”的同時，國土資源部還部署了包括“征地制度改革”“農村宅基地改革”等一系列有關農村土地制度改革的工作�！坝械氖羌訌娧芯�，有的是部署試點，工作都圍繞著改革展開�！币晃坏胤絿�土廳官員告訴記者。

　　由于農村集體土地流轉問題涉及環(huán)節(jié)較多，“指導意見”有望成為一系列農村土地管理制度改革的“突破點”。多位地方國土廳基層工作人員向記者表示，盡管征地制度改革和農村集體建設用地流轉改革的對象不同，但在范圍上存在此消彼長的關系，因此，征地范圍縮小和農村集體建設用地流轉擴大需要同步推進。

　　對此問題，國土資源部已經有所考慮。

　　“指導意見”中除對范圍、程序、交易等環(huán)節(jié)進行規(guī)定和規(guī)范外，還將涉及流轉收益分配的方式等問題，“這對于其他農村土地產生的補償、收益的分配等問題，都有重要的標本和參考意義�！鼻笆鰢�土資源系統(tǒng)的專家稱。

　　目前國土資源部相關部門正在抓緊研究蕪湖等試點城市的流轉收益分配方式，記者了解到，蕪湖市農村集體建設用地的流轉在縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、集體經濟組織三級間按1:4:5比例分成。昆山市集體建設用地流轉收益全部留予集體土地所有者，用于發(fā)展農村集體經濟和完善基礎設施建設。

　　“農村集體建設用地的流轉，還可能對農村集體用地的抵押權問題起到帶動作用，在蕪湖的試點中，安徽省就出臺配套政策，允許集體建設用地使用權人將依法取得的集體建設用地使用權抵押給銀行金融機構，以獲取信用支持。”安徽省國土資源廳一位官員表示。不過對于“指導意見”是否將涉及此方面的內容，尚未最終確定。