定調(diào)未來中國城鎮(zhèn)化道路的《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）》（下稱《規(guī)劃》）將于今年（2013）全國兩會前后對外頒布。目前《規(guī)劃》已經(jīng)編制完成并上報。

　　此《規(guī)劃》已經(jīng)醞釀一年之久，由國家發(fā)改委牽頭，包括國土資源部、住建部等在內(nèi)的10多個部委共同參與編制，與之相關(guān)的部委都曾就自己的議題展開調(diào)研并形成詳盡的報告，經(jīng)共同討論后納入總《規(guī)劃》。

　　城鎮(zhèn)化進程中最容易受傷害的是農(nóng)民權(quán)益，中國的新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)該對忽視進城農(nóng)民權(quán)益、制造“城市邊緣人”的做法說不。

　　那么，城鎮(zhèn)化進程中應(yīng)該如何充分尊重和切實保護農(nóng)民權(quán)益？

　　與之相關(guān)的部委2012年年中調(diào)研了重慶、河南等多地，結(jié)合現(xiàn)階段農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的實際情況，在加強農(nóng)民權(quán)益方面共提出了相關(guān)意見。

　　一位參加了調(diào)研的知情人士透露，報告主要涉及：遷徙權(quán)、城鎮(zhèn)化帶來增值效益的分享權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、公民服務(wù)的平等相守權(quán)和民主管理的參與權(quán)等。

　　復(fù)雜的財產(chǎn)權(quán)

　　“當(dāng)前，城市規(guī)模快速擴張，土地的城鎮(zhèn)化已明顯快于人口的城鎮(zhèn)化�！敝袊�人民大學(xué)公共管理學(xué)院葉劍平教授說，現(xiàn)階段的城市發(fā)展多采用低密度、分散化“面狀擴張”的方式，城市規(guī)模和占用土地面積迅速擴大。

　　據(jù)統(tǒng)計，2000年至2010年全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張了60%多，遠高于城鎮(zhèn)人口的增長速度，而同期人均建設(shè)用地133平方米，超過國家規(guī)定限額的30%。

　　“一些城市以‘加速城鎮(zhèn)化進程’為幌子，以建設(shè)工業(yè)園區(qū)為名，以獲取土地出讓收入及相關(guān)稅費為目的，大搞擴城、造城運動，粗放式占用大量土地，其危害比單宗違法用地事件更為惡劣�！眹鴦�(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長劉守英說，一些外表光鮮亮麗的大城市是以犧牲農(nóng)民利益和靠行政手段突擊造成的，甚至不惜以犧牲部分社會成員利益、增大社會不平等程度為代價。

　　所以，新型城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移能否順利實現(xiàn)，很關(guān)鍵的一個問題是農(nóng)村的財產(chǎn)如何處理？如果農(nóng)民在農(nóng)村的財產(chǎn)權(quán)得不到有效的體現(xiàn)和保護，就將拖延農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的進程。

　　農(nóng)民的主要財產(chǎn)，即土地，包括農(nóng)村集體土地、林地、草地的承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地的使用權(quán)、個人的房屋所有權(quán)以及對農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)和收益的分配權(quán)。

　　報告對農(nóng)民的這些財產(chǎn)類別在城鎮(zhèn)化過程中怎樣加以保護提出了相關(guān)意見，總的原則是可以讓農(nóng)民帶著這些權(quán)利進城，也可以根據(jù)他們的意愿自主流轉(zhuǎn)或者處置這些財產(chǎn)權(quán)。

　　在目前這個階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民的本人意愿，不得強制或變相強制收回。要嚴格禁止各種以“土地整治”、“社區(qū)建設(shè)”等名義收回農(nóng)民承包地后將土地進行流轉(zhuǎn)行為。

　　為了保護農(nóng)民對集體土地的承包經(jīng)營權(quán)，除了明確農(nóng)民的主體地位，還要規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序。

　　土地權(quán)益市場化的改革千頭萬緒，但首先應(yīng)從產(chǎn)權(quán)明晰開始。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證被認為是圍繞保護農(nóng)民土地權(quán)益深化土地制度改革的基礎(chǔ)。“還要加快修改相關(guān)法律，允許農(nóng)村土地、農(nóng)民的房屋進入市場交換�！鄙鲜鰣蟾嬷�情人說，“這些資產(chǎn)進入市場流通，有利于建立生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動機制，將城市的生產(chǎn)要素引向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，有利于增加農(nóng)民收入，吸納市場流通中過多的貨幣，也減輕了通貨膨脹的壓力�！�

　　現(xiàn)有的規(guī)定中，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，允許集體建設(shè)用地參與開發(fā)建設(shè)，集體建設(shè)用地可以租賃、參股等多種形式參與開發(fā)建設(shè)。

　　為了維護集體經(jīng)濟組織的土地權(quán)益，這份報告建議立法明確規(guī)定，參與開發(fā)的集體建設(shè)用地，僅作為集體經(jīng)濟組織分紅的依據(jù)，不得在開發(fā)企業(yè)破產(chǎn)時用于清盤。

　　報告中還提出，要保護農(nóng)民對集體財產(chǎn)的收益分配權(quán)，加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，以原集體經(jīng)濟組織為單位，對農(nóng)村集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)進行股份量化、集體土地收益權(quán)量化，將股權(quán)量化到集體經(jīng)濟組織成員個人。“在此基礎(chǔ)上，我們還提出將原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改造成符合市場經(jīng)濟要求和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的股份合作經(jīng)濟組織——股份經(jīng)濟合作社。這樣農(nóng)民就可以根據(jù)所持股份參與收益分紅。”上述知情人說，“但是這一條目前有一個制度上的障礙，就是一旦股份經(jīng)濟合作社參與的項目經(jīng)營失敗，現(xiàn)行的法律下集體用地是不能用來清算和破產(chǎn)的。”

　　他說：“土地問題錯綜復(fù)雜，是新型城鎮(zhèn)化必須面對的核心問題�！�

　　增值的分享權(quán)

　　不少專家呼吁，應(yīng)加快推進中國土地制度改革，通過統(tǒng)一的土地市場確定價格補償，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中利益分配關(guān)系的平衡。

　　如何讓農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化帶來的土地增值效益，既是一個重大的現(xiàn)實問題，也統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展亟待突破的重大理論問題�！耙�解決這一問題，應(yīng)該從體制機制上構(gòu)建促進城鄉(xiāng)資源平等交換、要素雙向流動的交換通道�！鄙鲜鲋�情人說。

　　重慶和成都的地票交易制度是經(jīng)國務(wù)院批準開展的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試點內(nèi)容。

　　所謂地票，就是把農(nóng)村閑置、廢棄的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，騰出的建設(shè)用地指標優(yōu)先保障農(nóng)村自身發(fā)展后，節(jié)余部分以市場化方式公開交易，即形成地票，成為可在全市規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)使用的建設(shè)用地指標。

　　三年過去，目前地票交易價格已達每畝17.8萬元，農(nóng)戶復(fù)墾一畝宅基地最低可獲12萬元的收益。自2008年12月重慶農(nóng)村土地交易所成立到2012年6月初，累計交易地票8.86萬畝，籌集支農(nóng)資金175.4億元，辦理地票質(zhì)押貸款3400畝、4.5億元，已經(jīng)有5.58萬畝地票落地使用。

　　報告中建議，為了充分最大限度地讓農(nóng)村、農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化帶來的土地增值收益，每個省份均應(yīng)該建一個農(nóng)村土地交易所，開展地票交易，把城市資金引向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。

　　“當(dāng)然地票交易仍存在諸多問題，但是這是將農(nóng)民土地市場化，體現(xiàn)其市場價值的一個較好機制，要在后續(xù)發(fā)展中不斷改進�！鄙鲜鲋�情人士還說，“我們也需要其他制度的創(chuàng)新，讓土地繼續(xù)為失地農(nóng)民提供生存發(fā)展、增收致富的長久支撐。新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)該用土地為農(nóng)民開啟一扇財富之門�！�

　　關(guān)鍵的戶籍改革

　　“中國下一步的城鎮(zhèn)化絕對不能走以前城鎮(zhèn)化的老路，要解決農(nóng)民進城問題，就要從‘物的城鎮(zhèn)化’轉(zhuǎn)移到‘人的城鎮(zhèn)化’，而‘物的城鎮(zhèn)化’一定要服務(wù)于‘人的城鎮(zhèn)化’。”上述知情人說，“城鄉(xiāng)二元的戶籍制度是阻礙中國城鎮(zhèn)化進程的主要障礙。”

　　2011年，國務(wù)院曾下發(fā)了關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的相關(guān)政策�！罢�策的重大突破是降低了戶口遷移門檻，居民在城鎮(zhèn)的落戶條件由過去的有合法住房優(yōu)先改為有穩(wěn)定就業(yè)優(yōu)先，并將租賃房納入合法住房范圍�！�

　　但是調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少地方仍然沿用了以有合法住房為農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶的前提條件，而且不包括租賃住房。而且，一些地方正在開展農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)，將農(nóng)村人口向新社區(qū)集中。

　　報告中提出，要尊重和保護農(nóng)民選擇合理遷徙的自主權(quán)，對于有意愿進城的農(nóng)民，不能限制阻礙；也要尊重農(nóng)民選擇在農(nóng)村居住生活的權(quán)利，防止農(nóng)民“被進城、被上樓”。

　　河南省政府發(fā)展研究中心主任王永蘇表示：“讓農(nóng)民變市民，就要讓進城務(wù)工的農(nóng)民享受到同市民一樣的待遇，讓他們在城市有房住、有活干、有學(xué)上、生病了有醫(yī)保、失業(yè)了有社保，這樣才會安居樂業(yè)�！�

　　當(dāng)前，中國有不少地方的農(nóng)民工及其家屬，無論是在公共服務(wù)、社會保障還是在公民權(quán)利方面都存在嚴重缺失。中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室相關(guān)人士曾多次表示，如果以農(nóng)民工實際享受的待遇衡量，目前納入統(tǒng)計的城鎮(zhèn)居民中，至少有1/4的人口沒能充分享受市民待遇。

　　所以，報告中明確提出，現(xiàn)階段，讓轉(zhuǎn)移進城落戶人口享受基本公共服務(wù)，要讓他們跟城市居民一樣，一步到位，一體化，完全市民化。城鎮(zhèn)政府出臺相關(guān)政策不要與戶口性質(zhì)掛鉤。

　　進一步，還要充分尊重和切實保護轉(zhuǎn)移進城農(nóng)民對城鎮(zhèn)社區(qū)民主管理的參與權(quán)。