從2013年至今，李克強(qiáng)共主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議38次。按照工作議程范圍劃分，涉及環(huán)境治理的3次，社會(huì)民生7次，制度改革17次，審議法規(guī)7次，簡(jiǎn)政放權(quán)和政府約束8次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)2次，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展4次。

　　政府工作核心歸屬改革

　　正如李克強(qiáng)在4月24日政府常務(wù)會(huì)議上說，政府工作千頭萬緒，必須圍繞大局，統(tǒng)籌兼顧。要在及時(shí)高效、科學(xué)有序應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生突發(fā)事件等的同時(shí)，繼續(xù)抓好穩(wěn)增長(zhǎng)、推改革、促升級(jí)等各項(xiàng)重點(diǎn)工作。

　　這意味著，他非常清楚，政府不僅僅是要被動(dòng)應(yīng)對(duì)各種自然災(zāi)害、公共領(lǐng)域突發(fā)事件，還必須要抓住自己的核心工作，推動(dòng)改革。因此，即使在主議題為災(zāi)后重建問題時(shí)，當(dāng)天還討論取消行政審批的副議題。

　　對(duì)于突發(fā)事件，如果沒能尋找到根本的解決方法，沒有帶來震撼性的反思，那么其應(yīng)對(duì)策略不過是老生常談的手段，只不過是提到國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議層面來協(xié)調(diào)，三個(gè)月以來，應(yīng)對(duì)禽流感、地震、光伏產(chǎn)業(yè)、大學(xué)生就業(yè)等議題均是如此，這些問題都是當(dāng)期熱點(diǎn)，但又沒有帶來根本性的反思，或形成政策的創(chuàng)新。當(dāng)然，本文暫且也把大氣污染作為一種應(yīng)對(duì)策略的會(huì)議，而不是長(zhǎng)遠(yuǎn)策略的會(huì)議，雖然這次會(huì)議區(qū)別于上述議題，產(chǎn)生了更多的創(chuàng)新舉措，如構(gòu)建各省市區(qū)的環(huán)境整治目標(biāo)考核體系、公布重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量排名等等。

　　政府“自我約束”

　　在這三大議題之中，取消和下放行政審批的力度最大，但顯然也是思考相對(duì)成熟的。從政經(jīng)觀察網(wǎng)站之前最先獨(dú)家披露的中編辦官員的講座可以看出，這個(gè)方案是在年前就已提出，方案制定者甚至在春節(jié)期間也沒有來得及休息，制定了一個(gè)初步的改革方案。取消和下放行政審批，顯然是李克強(qiáng)最急迫的，雖然每一屆新政府在開局之年都進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，但這次指向了一個(gè)更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的改革目標(biāo)——轉(zhuǎn)變政府職能。這一目標(biāo)任重而道遠(yuǎn)。

　　從李克強(qiáng)正式執(zhí)掌中央政府之前，筆者也一直觀察其城鎮(zhèn)化思路。他早在2010年中央黨校的講話就提到了城鎮(zhèn)化的思路。不過執(zhí)政前后提出的城鎮(zhèn)化思路引起了熱烈的討論，其中質(zhì)疑并不少，尤其是對(duì)于濫征農(nóng)民土地、吹大房地產(chǎn)泡沫的擔(dān)憂。但顯然，李克強(qiáng)的城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)是指向更為積極的思路，包括進(jìn)行戶籍制度改革在內(nèi)的新型城鎮(zhèn)化，更強(qiáng)調(diào)人的城鎮(zhèn)化，而不是土地的城鎮(zhèn)化。

　　從這幾個(gè)月的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議議題來看，他并沒有提出全面的戰(zhàn)略，而是先從其中最薄弱的一環(huán)開始農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在三個(gè)月中，他召開的兩次會(huì)議都和農(nóng)業(yè)有關(guān)，一次是專門研討開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)，要求先“封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控”，另一項(xiàng)是研究農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題，后者可以是春耕時(shí)期的常規(guī)動(dòng)作。

　　“三大改革”怎么走

　　顯然，三大議題占據(jù)了李克強(qiáng)改革路線圖的首位：取消和下放行政審批(長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是轉(zhuǎn)變政府職能)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和“營(yíng)改增”。

　　行政體制改革顯然已經(jīng)展開，上文也已分析了關(guān)于取消和下放行政審批的內(nèi)容，但是改革的目標(biāo)要超出“取消審批”，轉(zhuǎn)變政府職能。通過什么樣的手段轉(zhuǎn)變政府職能？上述會(huì)議提到了政府購(gòu)買公共服務(wù)。政府購(gòu)買公共服務(wù)早已有之，但不成系統(tǒng)。近年來深圳和北京等地財(cái)政系統(tǒng)都在進(jìn)行相關(guān)嘗試，由財(cái)政部門撥款給民政部門，扶持從事公共服務(wù)的社會(huì)組織，為社會(huì)提供公共服務(wù)。

　　在更早的時(shí)候，湖北咸安的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革大舉推行政府購(gòu)買公共服務(wù)，將過去的七站八所撤并，然后由財(cái)政資金購(gòu)買服務(wù)，但是改革進(jìn)展并不順利，阻礙了相關(guān)條塊申請(qǐng)財(cái)政資金。

　　政府購(gòu)買公共服務(wù)，如何保證規(guī)則的公平？如何培育合格的購(gòu)買者(公共服務(wù)組織)？如何界定公共服務(wù)組織的盈利性和公益性的界限？如何監(jiān)督購(gòu)買者？政府如何退出本來由自身提供的公共服務(wù)？如何面對(duì)自然原因?qū)е鹿�共服�?wù)領(lǐng)域的不可競(jìng)爭(zhēng)性？這些面臨復(fù)雜的規(guī)則，牽涉到政府，也牽涉到社會(huì)，如果規(guī)則考慮不全面，片面鋪開，如果沒有社會(huì)的充分參與、公開的討論、透明的規(guī)則，可能導(dǎo)致的結(jié)果是部分地區(qū)公共服務(wù)減弱，政府權(quán)力卻未必真的削弱。

　　龐大的政府理應(yīng)退出部分市場(chǎng)空間，讓社會(huì)提供服務(wù)，并讓社會(huì)成長(zhǎng)起來。這個(gè)方向沒錯(cuò)。但當(dāng)務(wù)之急或許不是政府購(gòu)買公共服務(wù)，而是讓提供公共服務(wù)的單位取得平等的市場(chǎng)地位諸如公立醫(yī)院和私立醫(yī)院之間，如民辦學(xué)校和公立學(xué)校之間，如果有一天，他們能夠公平、公開地競(jìng)爭(zhēng)，以服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣來決定是否得到政府的補(bǔ)貼，那就說明，政府購(gòu)買公共服務(wù)可以開始了。

　　第二位的改革是關(guān)于財(cái)稅，可是官方對(duì)財(cái)稅改革的描述始終沒有觸及中央和地方財(cái)稅分權(quán)這個(gè)核心問題。2013年的議題重復(fù)了諸如預(yù)算管理、債務(wù)控制、轉(zhuǎn)移支付問題、“營(yíng)改增”、資源稅等問題，雖然這些或多或少都與央地財(cái)稅關(guān)系有關(guān)，但目前看來改革的重點(diǎn)不在央地關(guān)系，而是小修小補(bǔ)。真正的長(zhǎng)遠(yuǎn)改革方案，面孔還未清晰。

　　第三位是利率和匯率市場(chǎng)化，這是最近一段時(shí)間的市場(chǎng)熱門，不斷傳出諸如2015年資本項(xiàng)可兌換的消息，以及很快將會(huì)出臺(tái)存款保險(xiǎn)制度的消息。但是，特別強(qiáng)調(diào)了資本項(xiàng)可兌換和個(gè)人投資者境外投資制度等。

　　2013年的前三個(gè)月，新一屆政府在被動(dòng)應(yīng)對(duì)包括自然災(zāi)害在內(nèi)的各種公共突發(fā)災(zāi)害之外，主動(dòng)進(jìn)行了三大改革議題的設(shè)置，并試圖推動(dòng)這些改革。但目前的舉措，相當(dāng)于這些改革的起步階段，無論是“取消和下放行政審批”之于行政體制改革，還是“營(yíng)改增”之于財(cái)稅改革和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之于新型城鎮(zhèn)化、“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”之于城鎮(zhèn)化，改革僅是起步。這三者中，行政體制改革和新型城鎮(zhèn)化改革的思路相對(duì)清晰，而財(cái)稅改革將會(huì)進(jìn)行到怎樣的深度，目前還難以判斷。

　　“營(yíng)改增”強(qiáng)調(diào)延續(xù)性

　　“營(yíng)改增”是李克強(qiáng)關(guān)注的財(cái)稅改革的重點(diǎn)，今年2月他在上海調(diào)研并召開的座談會(huì)上，興致勃勃地聽取上海的匯報(bào)，他對(duì)與會(huì)者稱，“不要小看這件事”，“是繼燃油稅費(fèi)改革以來又一項(xiàng)重大稅制改革”。執(zhí)政以后，這一思路沒有變，通過“營(yíng)改增”調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展，并且給小微企業(yè)減稅。三個(gè)月間，其中一次常務(wù)會(huì)議即是以此為主題，要求擴(kuò)大試點(diǎn)行業(yè)和地區(qū)。但是，李克強(qiáng)的財(cái)稅改革思路不會(huì)局限于此�！盃I(yíng)改增”顯然會(huì)改變中央和地方稅收的關(guān)系，但官方披露會(huì)議的信息顯示，目前的財(cái)稅改革還沒有深入到這個(gè)環(huán)節(jié)。“營(yíng)改增”，目前仍是在試點(diǎn)，只不過擴(kuò)大范圍罷了。

　　經(jīng)濟(jì)改革怎么做？

　　取消和下放行政審批、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和“營(yíng)改增”是李克強(qiáng)前三個(gè)月所展現(xiàn)出的改革路線圖，但除了關(guān)注中期和短期的改革動(dòng)向，還必須關(guān)注更宏觀的長(zhǎng)遠(yuǎn)舉措。未來更長(zhǎng)的日子里，他打算怎么做？

　　這些思路并未完全成型，但是通過三個(gè)月間幾次涉及宏觀議題的常務(wù)會(huì)議可以分析一二。主要包括2013年改革重點(diǎn)工作、一季度經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的分析，以及第一和第二次常務(wù)會(huì)議討論的政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變、政府重點(diǎn)工作的分工。這里重點(diǎn)分析對(duì)一季度經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的判斷和對(duì)2013年改革的總體部署。

　　從對(duì)一季度的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的應(yīng)對(duì)策略來看，其創(chuàng)新舉措并不多，核心是保持宏觀經(jīng)濟(jì)政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，即“穩(wěn)增長(zhǎng)、控通脹、防風(fēng)險(xiǎn)”。在這個(gè)基礎(chǔ)上，“用更大氣力釋放改革紅利，加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，激發(fā)企業(yè)和市場(chǎng)活力”。

　　這意味著，保持經(jīng)濟(jì)政策的穩(wěn)定，在發(fā)展中解決問題，仍然是最大的共識(shí)。改革不可能讓位于發(fā)展，不可能出現(xiàn)陣痛式改革，而是在原有的經(jīng)濟(jì)政策上進(jìn)行修補(bǔ)，然后努力地釋放改革紅利。

　　針對(duì)一季度的形勢(shì)，4月17日的會(huì)議提出了五點(diǎn)舉措，但除了最后一點(diǎn)“有效防范政府性債務(wù)、信貸風(fēng)險(xiǎn)”外，并無新意。如：一、擴(kuò)大內(nèi)需，溫家寶任內(nèi)已經(jīng)利用家電下鄉(xiāng)、汽車購(gòu)置稅減半等財(cái)政補(bǔ)貼政策集中釋放了消費(fèi)需求，但這些政策也導(dǎo)致了消費(fèi)的不正常集中釋放，反而減少了目前政策的可操作空間，因此李克強(qiáng)提出信息、醫(yī)療、養(yǎng)老和文化消費(fèi)等新領(lǐng)域。二、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，相關(guān)改革試點(diǎn)正在進(jìn)行。三、民生領(lǐng)域，就業(yè)問題、完善社保體系問題、貧困生資助問題、保障房建設(shè)和分配問題，都是老生常談的話題，但并未見到新舉措。四、深化改革部分，主要提到了取消和下放行政審批、財(cái)稅、資源價(jià)格、利率市場(chǎng)化和資本項(xiàng)可兌換。

　　通過宏觀政策，無論是財(cái)政或貨幣政策，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的空間已經(jīng)很小了。路已經(jīng)不多， 5月6日，對(duì)2013年年度改革進(jìn)行部署的常務(wù)會(huì)議對(duì)上述第四點(diǎn)提到了“深化改革”表述。

　　這次會(huì)議提出了總共九個(gè)方面包括行政體制、財(cái)稅、金融、投融資、價(jià)格、民生、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、科技的改革任務(wù)。這么繁重的改革任務(wù)，不可能在2013年完成，與其說這是一份2013年的改革部署，不如說是一份李克強(qiáng)任內(nèi)的長(zhǎng)遠(yuǎn)改革部署。雖然在后期，可能會(huì)調(diào)整改革方向。

　　在這里值得關(guān)注的是，從排序來看，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”和“農(nóng)業(yè)農(nóng)村”在倒數(shù)第三位和第二位，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)節(jié)的主要目標(biāo)是戶籍制度，“出臺(tái)居住證管理辦法，分類推進(jìn)戶籍制度改革，完善相關(guān)公共服務(wù)及社會(huì)保障制度”是2013年的改革目標(biāo)，戶籍管理的主要部門是公安部，公安部責(zé)任重大，公安部長(zhǎng)郭聲琨也在進(jìn)行相關(guān)制度改革的調(diào)研。在農(nóng)村農(nóng)業(yè)方面，2013年的改革目標(biāo)主要是“建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)、登記、頒證制度”，這意味著，土地制度可能在未來有重大變化，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)登記是產(chǎn)權(quán)改革的基礎(chǔ)，這是重要的動(dòng)向。