當(dāng)前，農(nóng)村由“代耕”、“代種”等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范行為引起的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件呈多發(fā)態(tài)勢(shì)。此類案件牽涉面廣，社會(huì)影響大，政策性強(qiáng)，潛在的群訪、急訪、纏訪風(fēng)險(xiǎn)較大，成為了農(nóng)村地區(qū)一個(gè)普遍存在的不穩(wěn)定因素。

　　3月18日，泰州市姜堰區(qū)沈高鎮(zhèn)人民政府對(duì)檢察院根據(jù)一起“一畝六分地”抗訴案件作出的檢察建議作出積極回應(yīng)，首次對(duì)39戶230余畝土地流轉(zhuǎn)規(guī)范登記工作，對(duì)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)情況摸底調(diào)查，特別是嚴(yán)格區(qū)分“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人”和“實(shí)際耕種人”關(guān)系，為全面推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作打好基礎(chǔ)。姜堰區(qū)委常委、政法委書記張士林表示，這項(xiàng)工作將實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶家庭成員界定、位置界定、面積界定、用地性質(zhì)界定“四個(gè)清楚”，讓農(nóng)民放心流轉(zhuǎn)土地。將大力推動(dòng)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，構(gòu)建區(qū)鎮(zhèn)村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

　　抗訴案件給農(nóng)民要回代耕土地

　　1998年，原姜堰市（姜堰區(qū)前身）官莊鎮(zhèn)東華村實(shí)施土地二輪承包，村民吳長(zhǎng)山一家承包了村5.1畝土地并取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。后由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，東華村并入沈高鎮(zhèn)華揚(yáng)村。

　　2003年吳長(zhǎng)山去世后，其子吳愛(ài)鳳外出打工，并將其中1.6畝土地交吳茂榮耕種，雙方未訂立書面協(xié)議。2005年江蘇省開始免征農(nóng)業(yè)稅，并對(duì)種地農(nóng)民給予補(bǔ)貼，同年6月，沈高鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)戶實(shí)際耕種田畝數(shù)進(jìn)行核查，以戶為單位制作《農(nóng)戶土地承包基本情況表》以便發(fā)放補(bǔ)貼，核查中，將上述1.6畝土地登記在吳茂榮的名下。

　　2010年11月，吳愛(ài)鳳向法院提起訴訟，請(qǐng)求判令吳茂榮返還其代為耕種的1.6土地�？梢粚彙⒍�審法院均認(rèn)為，雙方雖然沒(méi)有簽訂轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)書面協(xié)議，根據(jù)2005年沈高鎮(zhèn)《農(nóng)戶土地承包基本情況表》，爭(zhēng)議土地已登記在吳茂榮名下，登記時(shí)，吳愛(ài)鳳并沒(méi)有未提出異議，故認(rèn)定雙方當(dāng)事人承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓成立并生效，駁回了吳愛(ài)鳳的訴訟請(qǐng)求。

　　2013年6月，吳愛(ài)鳳向泰州市姜堰區(qū)檢察院申訴，檢察院認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)遵循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t……采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意”，本案中，吳茂榮與吳愛(ài)鳳之間既沒(méi)有簽訂書面轉(zhuǎn)讓合同，也沒(méi)有支付過(guò)轉(zhuǎn)讓對(duì)價(jià)，故依法不能認(rèn)定爭(zhēng)議土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生過(guò)轉(zhuǎn)讓。

　　此外，農(nóng)村土地承包法第三十八條還規(guī)定，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記”，由此可見(jiàn)，辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記部門是縣級(jí)以上人民政府，沈高鎮(zhèn)人民政府并無(wú)登記的職能，其《農(nóng)戶土地承包基本情況表》所載內(nèi)容既不能產(chǎn)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移登記的法律效果，也不能證明雙方當(dāng)事人對(duì)轉(zhuǎn)讓土地達(dá)成合意，故原審判決認(rèn)定的事實(shí)缺乏證據(jù)證實(shí)，判決不當(dāng)。經(jīng)該院提請(qǐng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)抗訴，2013年12月，泰州市中級(jí)人民法院再審判令吳茂榮返還代耕土地1.6畝給吳愛(ài)鳳，當(dāng)年底該案執(zhí)行完畢。

　　據(jù)了解，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范的情況在農(nóng)村普遍存在，僅以姜堰區(qū)沈高鎮(zhèn)為例，在走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：這種未辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記的“代耕”現(xiàn)象涉及多達(dá)50余戶�！跋抻诜�律意識(shí)的淡薄，土地承包流轉(zhuǎn)不規(guī)范的危害還沒(méi)有被充分認(rèn)識(shí)。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地是“命根子”，對(duì)于社會(huì)來(lái)說(shuō)，它維系著農(nóng)村的穩(wěn)定”。承辦檢察官陳莉介紹說(shuō)，2013年12月，姜堰區(qū)檢察院向沈高鎮(zhèn)人民政府、華揚(yáng)村村委會(huì)發(fā)出檢察建議，建議對(duì)此類情況進(jìn)行全面調(diào)查，完善土地承包合同手續(xù)，積極做好矛盾調(diào)處工作，消除糾紛隱患。目前，沈高鎮(zhèn)已經(jīng)做好39戶230余畝土地流轉(zhuǎn)規(guī)范登記工作。

　　代耕代種普遍存在糾紛持續(xù)增多

　　記者采訪發(fā)現(xiàn)，土地“代耕”、“代種”情況在農(nóng)村普遍存在，涉及人數(shù)眾多，范圍較廣，且通常發(fā)生在同村鄉(xiāng)里或本家親戚之間，糾紛解決不好，對(duì)于當(dāng)事人甚至全村間的和諧穩(wěn)定都是一個(gè)潛在威脅。而且此類案件涉及農(nóng)民的根本利益，當(dāng)事人情緒對(duì)抗激烈，處理不好容易激化矛盾。案件進(jìn)入訴訟后時(shí)間跨度長(zhǎng)，最終以判決方式結(jié)案，調(diào)解結(jié)案的較少，不利于當(dāng)事人關(guān)系的修復(fù)和農(nóng)村工作的開展。

　　據(jù)了解。稅改前，農(nóng)民在土地上的收入甚微，許多人紛紛選擇外出打工，留在家里的勞動(dòng)力不足以耕田種植，于是出現(xiàn)大量的田地拋荒，有關(guān)政府單位就鼓勵(lì)外出打工的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地轉(zhuǎn)給他人耕種。稅改后，不僅農(nóng)業(yè)稅減免，而且國(guó)家為鼓勵(lì)農(nóng)民種糧，給予補(bǔ)貼以作獎(jiǎng)勵(lì)。農(nóng)業(yè)收成好，糧價(jià)上漲，使得農(nóng)民感覺(jué)到種地有利可圖，于是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人紛紛開始要回土地，而實(shí)際耕種人不愿意退還，由此引發(fā)糾紛在近幾年持續(xù)增多。

　　由于目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本處于自發(fā)狀態(tài)，缺乏政府和有關(guān)部門的規(guī)范、監(jiān)督和指導(dǎo)，致使土地流轉(zhuǎn)中的失范問(wèn)題比較普遍。主要表現(xiàn)為“代耕”、“代種”只有口頭約定，即使有流轉(zhuǎn)協(xié)議的，也是條款不齊全，權(quán)利義務(wù)不明確，當(dāng)事人大多私下協(xié)商，不到發(fā)包方進(jìn)行備案。再加上，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在登記土地承包情況時(shí)，未嚴(yán)格區(qū)分“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人”和“實(shí)際耕種人”，造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬不明。

　　完善機(jī)制要從源頭上下功夫

　　土地是農(nóng)民賴以生存的基本生產(chǎn)資料，土地流轉(zhuǎn)糾紛案件往往牽涉到農(nóng)民的切身利益和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡關(guān)系，處理不慎極有可能造成矛盾激化，影響社會(huì)穩(wěn)定。解決好這類糾紛要依靠司法機(jī)關(guān)的依法審判，更要依靠政府，農(nóng)村基層組織等各方面的力量，完善制度，從源頭上解決矛盾。

　　檢察官建議，首先要完善規(guī)范二輪承包。對(duì)照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)原始登記底冊(cè)，對(duì)現(xiàn)有土地承包歸戶清冊(cè)和農(nóng)戶土地承包基本情況表記載錯(cuò)誤的予以糾正。在將來(lái)的土地承包情況調(diào)查中，進(jìn)一步細(xì)化土地承包歸戶清冊(cè)、農(nóng)戶土地承包基本情況表，登記中注重嚴(yán)格區(qū)分“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人”和“實(shí)際耕種人”，做到對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀了解全面。

　　其次要及時(shí)開展相關(guān)法律法規(guī)的宣傳。通過(guò)各種宣傳、走訪方式，及時(shí)告知農(nóng)戶《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》中關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，鼓勵(lì)農(nóng)戶樹立法律意識(shí)，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中簽訂相關(guān)書面合同，明確流轉(zhuǎn)內(nèi)容，保障自身合法權(quán)益。

　　再次要建立多元化的流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)糾紛的政策性強(qiáng)，牽涉面廣，為了切實(shí)保障當(dāng)事人權(quán)益，合理分流糾紛，及時(shí)調(diào)解糾紛，緩和社會(huì)矛盾。在有效發(fā)揮法律救濟(jì)渠道的同時(shí)，還應(yīng)積極探尋其他糾紛解決機(jī)制，以利于矛盾的根本解決，力爭(zhēng)把糾紛解決在萌芽狀態(tài)。

　　同時(shí)要建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制。十八屆三中全會(huì)提出，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)、發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。新的政策賦予了農(nóng)民農(nóng)村土地更多的機(jī)遇，同時(shí)也帶來(lái)了相當(dāng)大的挑戰(zhàn)。在農(nóng)村農(nóng)民法律意識(shí)尚為欠缺的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，政府和相關(guān)組織機(jī)構(gòu)必須承擔(dān)起指導(dǎo)和監(jiān)督的職責(zé)，有力地保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。