在一個競爭日益激烈的環(huán)境下,優(yōu)勝劣汰的規(guī)律使得效率較高的企業(yè)才能生存和發(fā)展,市場競爭的壓力迫使企業(yè)想方設(shè)法努力降低生產(chǎn)成本,提高生產(chǎn)效率。同時,在不完全信息的現(xiàn)實中,競爭還能產(chǎn)生一種信息發(fā)現(xiàn)機制,打破任何企業(yè)對信息的壟斷,迫使企業(yè)按照包括正常利潤在內(nèi)的成本定價,從而促進社會配置效率整體水平的提高。但由于電信業(yè)特有的經(jīng)濟特性,電信業(yè)的競爭不可以也不可能達到完全競爭,電信業(yè)的競爭只能是有效競爭。

　　我國電信業(yè)的市場競爭機制尚處于初期發(fā)育階段,因此政府在提高我國電信業(yè)的經(jīng)濟效率和競爭活力方面,應(yīng)采取適當(dāng)?shù)恼�策措�?改進目前規(guī)制效率,促進電信業(yè)有效競爭的形成。打破壟斷,建立有效競爭機制,不能通過市場自發(fā)形成,因為壟斷廠商為了占有消費者剩余,獲取壟斷利潤,會不擇手段地保持其壟斷地位;相反,只能通過政府利用強制性的制度安排來實現(xiàn)。為了促進我國電信市場有效競爭局面的形成,目前我國電信業(yè)的改革可以考慮從以下五個方面著手進行。

　　一、加強電信立法、使電信業(yè)規(guī)制有法可依

　　電信規(guī)制改革、引入競爭,首先應(yīng)該在法律框架的規(guī)范下進行。目前,我國急需出臺《反壟斷法》、《電信法》來對電信業(yè)進行規(guī)范化規(guī)制。

　　在產(chǎn)業(yè)組織政策中,防止壟斷、促進有效競爭主要是通過制定和實施反壟斷法和反托拉斯法。反壟斷政策的核心是縮小實際情況與理想的競爭條件間的距離。反壟斷政策遵循的基本信條是政府不直接干預(yù)企業(yè)的具體決策,而是通過調(diào)整市場結(jié)構(gòu)和市場參與者的行為來改進經(jīng)濟績效。目前,世界上大多數(shù)發(fā)達的市場經(jīng)濟國家都制定了反壟斷法,一些發(fā)展中國家也相繼制定了有關(guān)的法律。盡管制定的反壟斷法各不相同,但立法的基本點都是保護和促進有效競爭。1987年8月,我國國務(wù)院法制局成立了反壟斷法起草小組,并于1988年擬訂了《反對壟斷和不正當(dāng)競爭暫行條例草案》;1993年9月,第八屆全國人大常務(wù)委員會第三次會議通過了《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》,這些法律的出臺雖然也對壟斷行為作了限制性的規(guī)定,但從總體上看,都不夠系統(tǒng)、完善,不能有效制止壟斷。因此,當(dāng)我國電信業(yè)引入競爭后,不正當(dāng)競爭、限制競爭的現(xiàn)象時有發(fā)生。同時,由于我國政企尚未真正分開,常常出現(xiàn)的行政性人為因素的干預(yù)促進了壟斷的形成。這種已存在和潛在的威脅迫切需要一部符合我國國情的比較系統(tǒng)、完善的《反壟斷法》出臺,使規(guī)制機構(gòu)在對電信業(yè)進行規(guī)制時,做到有法可依,進而打破電信壟斷,促進電信業(yè)有效競爭的形成。

　　在籌備《反壟斷法》的同時,也要加快《電信法》的制定。從廣義上說,電信法指國家制定的規(guī)范電信行業(yè)及電信市場的各種法律規(guī)則的總和,其中包括制度性規(guī)則和技術(shù)性規(guī)則兩大類。狹義的電信法指的是前一類,其任務(wù)是確定電信行業(yè)及電信市場運行的基本制度框架和基本行為規(guī)范;而后者的任務(wù)則是就電信行業(yè)及電信市場運行中的各種特殊問題,依據(jù)制度性規(guī)則,提供具體的、技術(shù)性的行為規(guī)范。

　　筆者認為,我國在制定《電信法》時要遵循公平競爭、網(wǎng)絡(luò)共享、保護消費者的原則,對市場準(zhǔn)入、電信資源使用、服務(wù)質(zhì)量、技術(shù)四個方面作出規(guī)定。制定市場準(zhǔn)入規(guī)定的目的是要實現(xiàn)電信業(yè)的合理投資,防止電信基礎(chǔ)設(shè)施的不合理重復(fù)建設(shè)造成資源浪費;在對電信資源的規(guī)定方面,應(yīng)建立如號碼、頻率、衛(wèi)星軌道等資源的計劃和分配的管理機構(gòu),并保障該機構(gòu)能夠按照公平、公益、效率的原則對電信資源向電信市場的參與者進行統(tǒng)一管理和分配;在對電信業(yè)服務(wù)質(zhì)量法規(guī)規(guī)制方面,應(yīng)在保護消費者基本利益的情況下,就若干服務(wù)項目和服務(wù)行為規(guī)定基本的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。同時,電信業(yè)是一個高度資本密集型的產(chǎn)業(yè),需要合同各方對訂立的電信有關(guān)合同具有長期的承諾,因此在制定《電信法》時要對這一問題加以重視。

　　二、改革電信管理體制

　　我國現(xiàn)行的電信業(yè)規(guī)制模式是一種帶有較強“斯蒂格勒”色彩的規(guī)制模式。在這種模式下,電信業(yè)極易出現(xiàn)“壟斷定價”、“限制競爭”、“服務(wù)低劣”等現(xiàn)象,要改變這一狀況,就要對電信管理體制進行改革。電信管理體制改革應(yīng)主要從兩個方面進行:一是政企分開。雖然政企分開的改革已經(jīng)開始,但實質(zhì)上我國電信業(yè)實行的仍是政企合一的管理體制。從本質(zhì)上講,這種管理體制實際上是我國電信市場保持壟斷的制度保障,是電信市場有效競爭的障礙。因此,要實現(xiàn)電信市場的有效競爭,必須首先對電信企業(yè)實行政企的真正分開。實現(xiàn)政企分開不僅要徹底實現(xiàn)整個電信經(jīng)營系統(tǒng)的企業(yè)化,從全國到地方電信的經(jīng)營性資產(chǎn)都要從其相應(yīng)的管理部門中完全獨立出來,以此為基礎(chǔ)組成真正的電信公司,而且還要將政策性的服務(wù)業(yè)務(wù)和一般服務(wù)業(yè)務(wù)分離,財政分別核算,建立相應(yīng)的審計、補貼和信息公開制度,聯(lián)通等新電信企業(yè)在市場擴展到一定份額時可分擔(dān)部分服務(wù)費用。二是要實現(xiàn)電信政策制定和政策執(zhí)行的分開。如果政策制定部門和管理部門不分開,相當(dāng)于立法和司法不分。因此,只有實現(xiàn)電信政策的制定權(quán)與執(zhí)行權(quán)分開,才能對電信政策的制定與執(zhí)行實行有效的監(jiān)督,進而從制度設(shè)計上保障電信企業(yè)在平等的基礎(chǔ)上競爭�，F(xiàn)階段,我國電信業(yè)的行政執(zhí)法機構(gòu)為信息產(chǎn)業(yè)部。雖然1988年的機構(gòu)改革已經(jīng)使信息產(chǎn)業(yè)部具備了一個行政管制者的權(quán)威,但由于信息產(chǎn)業(yè)部與“中國電信”尚未真正做到政企分開,它的權(quán)威在公正的立場上難以發(fā)揮,因此在現(xiàn)階段要進一步完善機構(gòu)建設(shè),加強電信業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)威。在電信政策制定方面,筆者認為電信政策的制定權(quán)應(yīng)交給一個專門工作委員會來制定。這個委員會的成員不僅包括政府有關(guān)部門的官員、電信技術(shù)專家,還要包括法律專家、經(jīng)濟學(xué)家、電信企業(yè)和消費者成員,這樣才有可能既建立規(guī)制的監(jiān)督和制衡機制,又防止“規(guī)制捕獲”、消費者利益受損現(xiàn)象的發(fā)生。

　　三、根據(jù)不同產(chǎn)品的經(jīng)濟特性,實行不同的促進競爭措施

　　電信業(yè)的有效競爭是指電信業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟與競爭活力相協(xié)調(diào),資源得以有效利用的一種競爭狀態(tài)。根據(jù)電信業(yè)的經(jīng)濟特性,電信業(yè)需要巨額投資。這些投資的專用性很強,一旦投資就難以移作他用,沉淀成本很大。電信設(shè)施項目建成投入使用后,在一定的產(chǎn)出范圍內(nèi),單位產(chǎn)品成本會隨著產(chǎn)出量的增加而下降。因此,電信業(yè)的一個顯著特點就是自然壟斷性,表現(xiàn)為巨大的規(guī)模經(jīng)濟性,這就要求政府制定限制進入的規(guī)制政策,以保證電信業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟性。但這會導(dǎo)致壟斷企業(yè)內(nèi)部管理效率降低和技術(shù)創(chuàng)新減少,使實際達到的生產(chǎn)效率大大低于可能達到的最大生產(chǎn)效率,即導(dǎo)致競爭活力降低。這樣,電信業(yè)的政府規(guī)制政策制定者總是面臨著規(guī)模與競爭活力的兩難選擇。

　　要在電信業(yè)實現(xiàn)有效競爭,政府在制定規(guī)制政策時,應(yīng)該同時考慮電信業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟特性和競爭機制的積極作用,其目標(biāo)是兩者所發(fā)揮的綜合作用能使社會經(jīng)濟效率極大化。因此,在電信業(yè)實現(xiàn)有效競爭,首先要區(qū)分電信業(yè)中的自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù),并實行區(qū)別對待的規(guī)制政策。電信業(yè)的非自然壟斷性業(yè)務(wù)一般包括通信設(shè)備供應(yīng)、移動電話、無線尋呼等增值業(yè)務(wù)等服務(wù)。對于非自然壟斷性業(yè)務(wù),政府應(yīng)放松進入壁壘,允許多家新企業(yè)進入,以較充分地發(fā)揮競爭機制的作用。但政府仍然要控制進入非自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的企業(yè)數(shù)量,并要求這些企業(yè)必須達到一定經(jīng)濟規(guī)模的要求,以避免低水平的過度競爭現(xiàn)象(前一段時間,在我國的無線尋呼業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)嶋H上就存在過這種過度競爭現(xiàn)象),從而實現(xiàn)有效競爭。電信業(yè)的自然壟斷業(yè)務(wù)一般是指市話業(yè)務(wù),對于自然壟斷性業(yè)務(wù),由于這些業(yè)務(wù)需要大量的固定資產(chǎn)投資,其中相當(dāng)部分是沉淀成本,如果由多家企業(yè)進行重復(fù)投資,不僅會浪費資源,而且會使每家企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)不能得到充分利用。因此,政府規(guī)制的基本政策是嚴(yán)格控制新企業(yè)進入這些企業(yè)領(lǐng)域,只允許一家企業(yè)或幾家企業(yè)經(jīng)營。同時為了避免造成壟斷企業(yè)內(nèi)部管理效率的降低和技術(shù)創(chuàng)新的減少,避免實際達到的生產(chǎn)效率大大低于可能達到的最大生產(chǎn)效率這一問題的出現(xiàn),政府在對電信業(yè)的壟斷性業(yè)務(wù)進行規(guī)制時,可以引入委托-代理激勵機制,這樣就可以做到既提高了規(guī)制的效果,又增加了對電信企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的激勵。

　　四、針對不同的企業(yè),實行不對稱的規(guī)制

　　電信業(yè)引入競爭后,就會有新企業(yè)進入電信業(yè)。原來的電信企業(yè)經(jīng)過多年的經(jīng)營,已經(jīng)建立了龐大的通信網(wǎng)絡(luò),擁有相當(dāng)大的經(jīng)濟規(guī)模,在生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模和管理方面積累了豐富的經(jīng)驗,而且有相當(dāng)?shù)氖袌鰤艛嗔α?而新進入的電信企業(yè)需要建立和擴展通信規(guī)模,通常缺乏經(jīng)濟規(guī)模和生產(chǎn)經(jīng)營管理經(jīng)驗。同時,電信業(yè)還是一個多產(chǎn)品行業(yè)(包括長話服務(wù)、市話服務(wù)及其他增值服務(wù)等),其中有些企業(yè)提供多種服務(wù);另一些企業(yè)僅提供單一服務(wù)。經(jīng)營多種服務(wù)的企業(yè)常常通過不同業(yè)務(wù)間的“交叉補貼”等手段施行反競爭行為。為了更快形成電信業(yè)的有效競爭局面,就不能完全依靠市場力量,而需要政府對在位者和進入者實施“不對稱管制”或“進入幫助”。例如,英國政府要求英國電信向進入者Mercury公司以較低的成本價格提供市內(nèi)電話通信網(wǎng)絡(luò)服務(wù),以幫助Mercury公司抵消在長途電話經(jīng)營中缺乏規(guī)模經(jīng)濟的劣勢。同時,允許Mercury公司選擇通信業(yè)務(wù)量最大的線路和地區(qū)作為其經(jīng)營范圍,以最低的成本獲得較高的利潤。[2]聯(lián)通公司的創(chuàng)建是中國電信業(yè)發(fā)展史上一個重要事件,同時也增強了我國電信市場的競爭活力。但在聯(lián)通進入電信市場之初,電信市場上的雙寡頭格局是極不對稱的,中國聯(lián)通被迫接受長期壟斷市場的“寡頭企業(yè)”的管理和領(lǐng)導(dǎo),在市場進入、互聯(lián)互通、網(wǎng)間付費、號碼頻率等公共資源分配上受到種種限制。因此,在我國的電信業(yè)規(guī)制過程中,要針對這一情況,對新進入電信企業(yè)實行幫助,特別要對新電信企業(yè)和原電信企業(yè)之間的互聯(lián)互通予以政策上的支持�？梢詤⒄沼�國政府允許新電信企業(yè)采取“挑奶皮”戰(zhàn)術(shù)的做法,對我國不同電信企業(yè)實行不對稱的規(guī)制政策,培育電信市場上的有效競爭主體,形成有效競爭局面。

　　五、推動和鼓勵電信技術(shù)創(chuàng)新

　　80年代電信業(yè)放松規(guī)制的一個重要原因就是電信技術(shù)的進步。以信息技術(shù)和其他高科技為中心的技術(shù)創(chuàng)新,在以前的自然壟斷或寡頭壟斷行業(yè)形成了新企業(yè)進入的技術(shù)基礎(chǔ),同時也削弱了通過規(guī)制來維持壟斷的基礎(chǔ)。由此可見,電信技術(shù)的創(chuàng)新對電信業(yè)有效競爭局面的形成具有很大的促進作用。如果政府不注重技術(shù)創(chuàng)新,缺乏對電信企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的激勵,那么已有的電信企業(yè)就會依托于政府管制“庇護”的市場空間,喪失技術(shù)創(chuàng)新的動力和應(yīng)用新技術(shù)的積極性,政府和電信企業(yè)可能陷入“囚犯困境”狀態(tài)。在這種狀況下,隨著電信業(yè)競爭的引入,原有的在政府“庇護”下的電信企業(yè)將會在新技術(shù)的沖擊下,在新一輪市場競爭中喪失壟斷地位,丟掉市場,甚至被淘汰。而改變此困境的一個可行措施就是政府選取“采取技術(shù)革新激勵”的策略。面對技術(shù)上的革新與突破,政府規(guī)制應(yīng)該適應(yīng)科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展,推動和鼓勵技術(shù)創(chuàng)新并為新技術(shù)的應(yīng)用創(chuàng)造條件,使技術(shù)創(chuàng)新活動能夠從市場中獲得豐厚的回報。在美國,技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新將幾乎無限的市場潛力源源不斷地發(fā)掘出來,不僅使電信企業(yè)創(chuàng)造了巨額的財富,使美國人民普遍獲得了優(yōu)質(zhì)通信產(chǎn)品和服務(wù)所帶來的效率和便利,而且還不斷擴寬通信新領(lǐng)域,推動著電信技術(shù)快速向前發(fā)展,這是美國電信業(yè)100多年保持繁榮發(fā)展局面的根本原因之一。

　　我國加入WTO后,不僅國內(nèi)企業(yè)間的競爭迫使電信企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新,而且愈演愈烈的國際競爭壓力也將需要電信技術(shù)的創(chuàng)新。因此,在這種完全開放的過渡時期,我國政府應(yīng)重視電信技術(shù)發(fā)展,增加電信技術(shù)的研發(fā)費用,制定出推動和鼓勵技術(shù)創(chuàng)新的政策措施。