以構(gòu)建政府會計制度實現(xiàn)財政綱舉目張
自中央出臺八項規(guī)定和國務(wù)院推出“約法三章”以來,部分地方和部門的違紀現(xiàn)象雖多有存在,但公共財政浪費問題有所緩解。不過,人們?nèi)匀挥欣碛申P(guān)注其成效的可持續(xù)性。而要避免運動式執(zhí)法,亟須通過制度化、規(guī)范化的制度完善財政預(yù)算管理體制。
目前規(guī)制政府財政預(yù)算收支行為的法律主要為《預(yù)算法》,且現(xiàn)行《預(yù)算法》主要基于部門預(yù)算框架之上,更多是一個規(guī)范政府財政收支年度預(yù)決算的現(xiàn)金流量表,而且其主要規(guī)制的是年度財政預(yù)算收支,缺乏對跨年度預(yù)算收支的有效規(guī)制,更缺乏一套有效的政府會計制度,以清晰厘清政府的資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)。目前的部門預(yù)算主要是基于各部門上年度的匯總支出基數(shù),而非零基預(yù)算,這使各部門為爭取更多預(yù)算,而在年底集中花掉年度可能結(jié)余的資金。
同時,政府會計制度也不應(yīng)缺位。缺位會令政府的財政預(yù)算無法有效反映自身的可承載能力,可能導(dǎo)致旨在以減稅為主的稅改往往變相為增稅;同時,這種缺位還令近年來地方政府的債務(wù)產(chǎn)生了井噴和失范。此外,過長的轉(zhuǎn)移支付,不僅衍生出各種“跑步錢進”現(xiàn)象,而且各種挪用、貪腐和權(quán)責(zé)失配現(xiàn)象相當(dāng)突出。
因此,嚴格公共資金管理和監(jiān)督,需盡快推出政府會計制度,要求各級政府全口徑編制政府資產(chǎn)負債表,以便市場基于政府資產(chǎn)負債表、年度收支現(xiàn)金流表等,為各級政府確立市場信用,防止中央和地方政府的市場信用混搭,以及由此導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不清,并使政府財政預(yù)算不再局限于年度預(yù)算,而趨向于跨年度的松緊平衡。如目前市場認為地方債存在中央政府隱性擔(dān)保,屬于中央政府或有債務(wù),這不利于市政債的開閘。
當(dāng)然,這一切的前提是明晰政府與市場、社會的邊界,唯有通過制度和法律規(guī)范權(quán)力的行權(quán)邊界,才能為政府財政預(yù)算收支菜單化管理,護航財政預(yù)算收支的程序正義,避免權(quán)力直接參與經(jīng)濟社會資源的配置。此外,還需推進財事權(quán)匹配的分稅制改革,以提高財政資源的使用績效。這要減少轉(zhuǎn)移支付環(huán)節(jié)對財政資源的耗損,一則應(yīng)基于財事權(quán)匹配做好分稅制改革,一則鑒于目前財稅改革取向事權(quán)上收之安排,中央政府可考慮通過把居民身份證號轉(zhuǎn)為居民社保賬號,借助電子政務(wù)和發(fā)達的金融支付技術(shù),直接把需中央政府履責(zé)的公共社會保障服務(wù)包打到所需居民社保賬戶,進而避免過去倚重層級式轉(zhuǎn)移支付所帶來的“吃拿卡要”等問題。
總之,當(dāng)前政府會計制度若能盡快推出并付諸實施,將使政府的財政預(yù)算管理構(gòu)建于政府資產(chǎn)負債表和現(xiàn)金流量表之上,做到全口徑、全覆蓋式管理,助力政府財政預(yù)算收支跨年度管理,實現(xiàn)財政預(yù)算旱澇保支,并有助于中央與地方政府的信用獨立,為市政債開閘提供制度性防護保障。