作為國家與市場(chǎng)、國家與社會(huì)、財(cái)政與基層群眾聯(lián)系的紐帶，作為各種公共政策、財(cái)政政策貫徹實(shí)施的最廣泛財(cái)政主體，基層財(cái)政的健康、穩(wěn)定、平衡及其運(yùn)行過程的法制化、制度化、規(guī)范化水平，關(guān)乎國家財(cái)政整體運(yùn)行質(zhì)量，關(guān)乎一個(gè)國家治理體系建設(shè)和治理能力的現(xiàn)代化水平。

　　但是，基層財(cái)政管理現(xiàn)狀與其肩負(fù)的使命相差甚遠(yuǎn)。財(cái)政部發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(下稱“《單位內(nèi)控規(guī)范》”)自2014年1月1日起施行，基層財(cái)政有必要全面落實(shí)《單位內(nèi)控規(guī)范》，重新整合基層財(cái)政管理體系，完善基層財(cái)政管理，探索現(xiàn)代基層財(cái)政制度建設(shè)，推動(dòng)地方治理的有序、可持續(xù)發(fā)展。

　　“縣鄉(xiāng)一體化”是基層內(nèi)控基礎(chǔ)

　　內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。

　　筆者認(rèn)為，“縣鄉(xiāng)一體化”財(cái)政管理是基層財(cái)政內(nèi)部控制構(gòu)建基礎(chǔ)。“縣鄉(xiāng)一體化”基層財(cái)政管理模式就是縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)一管理監(jiān)督縣鄉(xiāng)財(cái)政性資金。本著“效能優(yōu)先”的原則，縣鄉(xiāng)財(cái)政作為統(tǒng)一的財(cái)政主體，對(duì)財(cái)政性資金進(jìn)行專業(yè)化管理，采用績(jī)效預(yù)算、國庫集中支付、政府集中采購、財(cái)政投資評(píng)審、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行管理系統(tǒng)、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理信息系統(tǒng)等先進(jìn)的管理方法，規(guī)范財(cái)政資金使用，提高財(cái)政資金安全，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，增加資金使用效益，從源頭上預(yù)防和遏制腐敗發(fā)生，使財(cái)政資金能夠更好地為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。這是值得推廣的基層財(cái)政管理模式。

　　實(shí)施“風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向”型基層財(cái)政內(nèi)控框架

　　“縣鄉(xiāng)一體化”基層財(cái)政管理模式的實(shí)行，會(huì)暫時(shí)緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境，但是，它會(huì)使其主體———縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)更加艱難的管理責(zé)任。

　　筆者認(rèn)為，應(yīng)全面落實(shí)《單位內(nèi)控規(guī)范》，建立基層財(cái)政內(nèi)部控制整體框架體系。而且，目前條件已經(jīng)基本具備，實(shí)施“風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向”型基層財(cái)政內(nèi)部控制整體框架是切合時(shí)宜的。

　　從目前來看，基層財(cái)政內(nèi)部管理?xiàng)l件隨著財(cái)政改革的發(fā)展變得越來越好�？h鄉(xiāng)財(cái)政信息化管理能力不斷加強(qiáng)，并且鍛煉了具備一定專業(yè)素質(zhì)的財(cái)政隊(duì)伍。隨著行政領(lǐng)導(dǎo)公開考試選拔制度、公務(wù)員錄入考試制度以及財(cái)政法制宣傳教育、會(huì)計(jì)人員繼續(xù)教育的連年開展和會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的強(qiáng)化，該隊(duì)伍還將會(huì)變得越來越強(qiáng)大。

　　自2010年3月1日起，隨著《財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查辦法》的實(shí)施，基層財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督也逐步積累了一定的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)。特別是現(xiàn)今我國黨政系統(tǒng)樹立的“提倡節(jié)約、反對(duì)奢侈浪費(fèi)”的良好風(fēng)氣，更加有利于建設(shè)“為國理財(cái)、為民服務(wù)”的基層財(cái)政文化。這都為建立內(nèi)部控制整體框架體系打下了良好的內(nèi)部環(huán)境基礎(chǔ)。

　　重新整合基層財(cái)政管理體系

　　當(dāng)前，應(yīng)以縣鄉(xiāng)基層財(cái)政為主體，基于五要素內(nèi)部控制整體框架，重新整合基層財(cái)政管理體系，以確保財(cái)政資金安全，提高財(cái)政資金使用效率。

　　一是以全面貫徹“風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向”型內(nèi)部控制為理念，按照單位戰(zhàn)略管理要求，系統(tǒng)梳理財(cái)政業(yè)務(wù)流程，科學(xué)評(píng)估各環(huán)節(jié)、各業(yè)務(wù)事項(xiàng)的客觀風(fēng)險(xiǎn)，逐個(gè)查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，勾畫基層財(cái)政關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分布圖，并針對(duì)潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，合理配置組織資源，重新界定部門職能，量力分配部門風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任，明確關(guān)鍵崗位職責(zé)，使整體風(fēng)險(xiǎn)得以合理分解。

　　二是以建立內(nèi)控機(jī)制為目標(biāo)，通過明確權(quán)責(zé)分配、規(guī)范業(yè)務(wù)運(yùn)行程序、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理、加強(qiáng)信息化建設(shè)、健全規(guī)章制度，使部門業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)分權(quán)制衡、流程制約、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息化運(yùn)行。更加科學(xué)合理地開展組織建設(shè)，提高基層財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，使整個(gè)組織事事有適當(dāng)?shù)娜藛T負(fù)責(zé)。建設(shè)完善溝通協(xié)調(diào)系統(tǒng)，各部門、各崗位密切配合，形成良好的內(nèi)部工作機(jī)制，強(qiáng)化組織整體的抗風(fēng)險(xiǎn)合力。

　　三是在組織層面建立完善各項(xiàng)業(yè)務(wù)制度，合理保證基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的范圍之內(nèi)。