作為國家與市場、國家與社會、財政與基層群眾聯(lián)系的紐帶，作為各種公共政策、財政政策貫徹實施的最廣泛財政主體，基層財政的健康、穩(wěn)定、平衡及其運行過程的法制化、制度化、規(guī)范化水平，關乎國家財政整體運行質(zhì)量，關乎一個國家治理體系建設和治理能力的現(xiàn)代化水平。

　　但是，基層財政管理現(xiàn)狀與其肩負的使命相差甚遠。財政部發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(下稱“《單位內(nèi)控規(guī)范》”)自2014年1月1日起施行，基層財政有必要全面落實《單位內(nèi)控規(guī)范》，重新整合基層財政管理體系，完善基層財政管理，探索現(xiàn)代基層財政制度建設，推動地方治理的有序、可持續(xù)發(fā)展。

　　“縣鄉(xiāng)一體化”是基層內(nèi)控基礎

　　內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。

　　筆者認為，“縣鄉(xiāng)一體化”財政管理是基層財政內(nèi)部控制構(gòu)建基礎�！翱h鄉(xiāng)一體化”基層財政管理模式就是縣級財政統(tǒng)一管理監(jiān)督縣鄉(xiāng)財政性資金。本著“效能優(yōu)先”的原則，縣鄉(xiāng)財政作為統(tǒng)一的財政主體，對財政性資金進行專業(yè)化管理，采用績效預算、國庫集中支付、政府集中采購、財政投資評審、財政預算執(zhí)行管理系統(tǒng)、縣鄉(xiāng)財政管理信息系統(tǒng)等先進的管理方法，規(guī)范財政資金使用，提高財政資金安全，降低財政風險，增加資金使用效益，從源頭上預防和遏制腐敗發(fā)生，使財政資金能夠更好地為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務和公共產(chǎn)品。這是值得推廣的基層財政管理模式。

　　實施“風險導向”型基層財政內(nèi)控框架

　　“縣鄉(xiāng)一體化”基層財政管理模式的實行，會暫時緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境，但是，它會使其主體———縣級財政承擔更加艱難的管理責任。

　　筆者認為，應全面落實《單位內(nèi)控規(guī)范》，建立基層財政內(nèi)部控制整體框架體系。而且，目前條件已經(jīng)基本具備，實施“風險導向”型基層財政內(nèi)部控制整體框架是切合時宜的。

　　從目前來看，基層財政內(nèi)部管理條件隨著財政改革的發(fā)展變得越來越好�？h鄉(xiāng)財政信息化管理能力不斷加強，并且鍛煉了具備一定專業(yè)素質(zhì)的財政隊伍。隨著行政領導公開考試選拔制度、公務員錄入考試制度以及財政法制宣傳教育、會計人員繼續(xù)教育的連年開展和會計基礎工作的強化，該隊伍還將會變得越來越強大。

　　自2010年3月1日起，隨著《財政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查辦法》的實施，基層財政內(nèi)部監(jiān)督也逐步積累了一定的實際工作經(jīng)驗。特別是現(xiàn)今我國黨政系統(tǒng)樹立的“提倡節(jié)約、反對奢侈浪費”的良好風氣，更加有利于建設“為國理財、為民服務”的基層財政文化。這都為建立內(nèi)部控制整體框架體系打下了良好的內(nèi)部環(huán)境基礎。

　　重新整合基層財政管理體系

　　當前，應以縣鄉(xiāng)基層財政為主體，基于五要素內(nèi)部控制整體框架，重新整合基層財政管理體系，以確保財政資金安全，提高財政資金使用效率。

　　一是以全面貫徹“風險導向”型內(nèi)部控制為理念，按照單位戰(zhàn)略管理要求，系統(tǒng)梳理財政業(yè)務流程，科學評估各環(huán)節(jié)、各業(yè)務事項的客觀風險，逐個查找風險點，勾畫基層財政關鍵風險點分布圖，并針對潛在財政風險，合理配置組織資源，重新界定部門職能，量力分配部門風險管理責任，明確關鍵崗位職責，使整體風險得以合理分解。

　　二是以建立內(nèi)控機制為目標，通過明確權(quán)責分配、規(guī)范業(yè)務運行程序、強化風險管理、加強信息化建設、健全規(guī)章制度，使部門業(yè)務實現(xiàn)分權(quán)制衡、流程制約、風險管理、信息化運行。更加科學合理地開展組織建設，提高基層財政的風險識別、風險評估和風險應對能力，使整個組織事事有適當?shù)娜藛T負責。建設完善溝通協(xié)調(diào)系統(tǒng)，各部門、各崗位密切配合，形成良好的內(nèi)部工作機制，強化組織整體的抗風險合力。

　　三是在組織層面建立完善各項業(yè)務制度，合理保證基層財政風險控制在可接受的范圍之內(nèi)。