您現(xiàn)在的位置：五級政府性債務審計需90天完成
考慮到數(shù)據(jù)匯總所需時間，這項審計仍可能在10月前提交國務院。較之2011年耗時3個月完成的地方政府性債務審計不僅增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中央兩級，在工作方案中還重點強調(diào)要各地摸清家底，了解債務結(jié)構(gòu)，對存在的債務風險進行認真分析。
在審計組織方面，各地方安排不一，部分本級會采用在專家和上級部門監(jiān)督下的“同級審計”，其他地區(qū)仍采用過去“上審下”或“交叉審計”的方式。與過去一樣，要求每一筆債務核實到單位和責任人。參與培訓的人士認為，此輪審計任務時間更為緊湊。
7月28日，審計署官方網(wǎng)站發(fā)布消息稱：根據(jù)國務院要求，審計署將組織全國審計機關(guān)對政府性債務進行審計。本報記者獲悉，自上周五開始，各地審計系統(tǒng)都已接受視頻培訓。本周二、周三審計署地方特派辦就將入駐省級和單列市級政府，開始著手具體工作。多個省級政府也將在8月1日前確定各自工作進度安排。
在審計重點和對象方面，地方政府性債務中增速較快的“其他單位和個人”借款對政府和平臺債務結(jié)構(gòu)的影響，較之2011年更為顯要。這類比銀行信貸更難以對賬定性的“新舉債行為”，已經(jīng)通過信托、PE甚至P2P平臺向各類金融市場擴散信用和風險。(詳見本報7月23日5-8版《債襲區(qū)縣》)
早有安排
7月28日，當審計署在其官方網(wǎng)站上公布這一消息時，外界頗為關(guān)注。從公開消息來看，審計署在全國審計系統(tǒng)內(nèi)，早已做過動員。
7月15日下午，江蘇省宿遷市泗陽縣審計局召開會議，提前備戰(zhàn)政府性債務審計工作。根據(jù)審計署辦公廳出具的《關(guān)于準備開展全國政府性債務審計的通知》，泗陽縣審計局局長要求全體審計人員進入“臨戰(zhàn)”狀態(tài)，人人做好參加政府性債務審計思想準備。
因為事關(guān)“政府性債務審計大局”，審計局近期的各項工作，被要求確保在7月30日前完成：如政府預算執(zhí)行報告要求在7月20日前完成，經(jīng)濟責任審計要求在25日前完成，縣委交辦的3個項目在30日前完成。
7月下旬，大連市審計局也開始部署相關(guān)工作。該局第一時間將相關(guān)要求，下達縣區(qū)審計機關(guān)，未來市級縣級審計工作人員，將由市局統(tǒng)一調(diào)配。該局要求，在7月20日前，全部完成現(xiàn)有工作，并按照審計署的統(tǒng)一部署，推遲干部休假時間。
據(jù)本報記者了解，18個審計署駐地方特派員辦事處，將負責審計相關(guān)省級政府、省會城市和計劃單列市相關(guān)機構(gòu)的財務狀況。如駐上海特派辦，將負責審計上海市、浙江省、杭州市和寧波市的情況。
2011年全國地方三級政府的債務摸底行動，動用人員達4萬人。此次審計活動，擴展到五級政府，將包括中央政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，工作量之大可見一斑。
審計重點
此次政府性債務審計對象、內(nèi)容及審計重點等詳細情況尚未對外界公布�！澳芄嫉奈覀円呀�(jīng)都公布了，其他具體的情況暫不方便對外透露�！睂徲嬍鹦侣勌幦耸�29日對本報記者稱。
下沉到基層政府和著眼增量債務，將成為此輪重點。此前，審計署公布過就地方政府性債務的兩輪審計：2011年是針對1979年至2010年末全國省、市、縣三級政府存量債務的審計，并宣布政府性債務審計常規(guī)化。2013年6月公開了對36個省、市、區(qū)本級政府的審計。在低利率的債券融資增長迅速的情況下，較高利率且不易監(jiān)管的“向其他單位和個人借款”仍增長約125.26%，可稱為“新舉債行為”。
本次審計將更側(cè)重2011年以來產(chǎn)生的政府性債務情況。新的融資方式將考驗審計人員。審計署審計長劉家義6月27日在全國人大常委會指出，一些地方政府通過信托、BT(建設-移交)和違規(guī)集資等方式變相融資的現(xiàn)象突出。
此前的審計抽查發(fā)現(xiàn)，2011年至2012年36個地方政府本級通過信托等渠道融資合計2180.87億元，占這些地區(qū)兩年新舉借債務總額的15.82%。
融資平臺仍然是審計地方政府性債務的主要對象。截至2010年底，地方性政府債務余額為10.71萬元，其中融資平臺公司債務額為4.97億元，占比46.38%。2013年6月的抽樣債務結(jié)構(gòu)中，融資平臺的債務余額占比45.67%。
雖然結(jié)構(gòu)并未變化，融資平臺的債務余額可能已較2011年公布的數(shù)據(jù)增長一倍以上。根據(jù)銀監(jiān)會披露的數(shù)據(jù)，截至今年一季度末，融資平臺的貸款余額為9.59萬億;中國信托業(yè)協(xié)會的數(shù)據(jù)顯示，同期基礎產(chǎn)業(yè)信托余額達到2.1萬億，其中政信合作業(yè)務為0.65萬億;本報記者根據(jù)同花順iFinD數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計顯示，截至今年一季度末，城投債未到期債券余額為2.68萬億，三者合計最少為12.92萬億，至多為14.37萬億元。
作為牽頭管理地方政府性債務的財政部門，也在管理融資平臺上遇到困難。本報記者采訪的財政系統(tǒng)人士指出，地方融資平臺行政級別一般較高，很多與財政部門平級，直接聽命于地方政府主要領(lǐng)導，沒有按一般預算程序管理其資產(chǎn)負債項目。也有接近地方財政人士表示，地方融資平臺往往跟財政部門同級，一些材料他們只需向財政部門通報，有些甚至不通報。融資平臺若失控，地方政府領(lǐng)導不管，財政部門怎么會管呢?
此外，審計署針對36個地方政府的審計報告顯示，部分融資平臺公司資產(chǎn)質(zhì)量較差、償債能力不強。一些平臺以“退出平臺”為契機，脫離了較為嚴格政府監(jiān)管。
相比之下，上述財政官員表示，中央轉(zhuǎn)貸地方的(地方政府債券等)債務，都是納入預算管理，風險可控。
然而，受到銀行監(jiān)管部門對平臺類貸款“降舊控新”的限制，且企業(yè)公司債券發(fā)行主體仍要求較高，區(qū)縣一級政府更多只能祭起“新舉債行為”，這些新型債務的償還也對各地招商引資和土地儲備造成更大壓力。
本報記者統(tǒng)計顯示，僅2012年下半年以來，江蘇、浙江、重慶、成都、天津等地的區(qū)縣平臺集中發(fā)行了數(shù)百億的政信信托和基建私募基金。許多地區(qū)存續(xù)的融資額已超過其土地出讓凈收益，而這類產(chǎn)品的收益率則遠高于同期貸款利率，大都在10%左右。在典型區(qū)縣的債務結(jié)構(gòu)中，通過信托等新舉債行為融資的占比最高達44.43%。
此外，參與培訓的人士還透露，工作方案還要求審計人員就“政府負有償還責任的債務”，“政府負有擔保責任的債務”和“其他(關(guān)聯(lián)企事業(yè)單位)相關(guān)債務”進行更準確的分類。這也與運用信托、基金等方式融資后政府將債務名義責任轉(zhuǎn)移的可能性增大有關(guān)。
風險預警還是中期利好?
此次對政府性債務審計的時點距離審計署剛剛公布36個地方政府債務審計的結(jié)果剛剛過去四十余天，這也讓市場人士對此次政府性債務的全面審計有諸多猜測。
兩年來，地方政府債務規(guī)模和風險一直有很大的爭議。中國政府性債務規(guī)模問題，被外界反復討論，有說15萬億-18萬億，有說20萬億以上，當然還有更多更高的。
此前，本報記者接觸的財政系統(tǒng)人士擔憂，地方債問題被過度放大，成為做空中國經(jīng)濟的工具。
國務院在該領(lǐng)域一直政策不斷。在增量控制方面，除對銀行平臺貸款和信托政信類合作規(guī)模有過規(guī)�？刂仆猓�2012年四季度以來，財政部和各金融市場主管部門已經(jīng)在企業(yè)債發(fā)行、銀行理財產(chǎn)品風險管理和公益性項目融資方面打出組合拳。
在債務動態(tài)管理方面，2012年財政部牽頭建設的地方政府性債務管理系統(tǒng)已經(jīng)上線。該系統(tǒng)即已接通鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級數(shù)據(jù)，各地雖然填報情況不同，但都已納入工作范疇。但是，在地方政府本級仍然缺少剛性監(jiān)督。
因此，市場并未因上述措施減少對地方債務問題的關(guān)注。較有代表性的觀點是，在新增的社會融資額創(chuàng)造利潤減少的情況下，新增資金仍流向融資平臺、房地產(chǎn)等領(lǐng)域，極容易出現(xiàn)金融資源和債務期限的錯配。
一位東部沿海省份財政系統(tǒng)官員則認為，兩年前的審計，更多是針對審計發(fā)現(xiàn)的問題進行整改，并未出臺全國性的政策規(guī)范。未來中央政府應該出臺債務管理方面更具體管理辦法。同時，《預算法》修訂能否增強同級人大對政府性債務的監(jiān)督也值得關(guān)注。
此次審計署擴大審計范圍，市場人士估計主要目的是為了更全面準確地掌握政府的債務狀況，中長期也可能是利好。
“一旦風險得到清查，不僅能夠減少各種估算的干擾，而且有助于政府針對性地對風險進行隔離、消化并且有助于未來對風險的控制和處理達成一致意見，”銀河證券的一份研報指出。
由于審計部門并不是國家的宏觀決策部門，政府性債務更多的是摸底，并不說明具體的政策意圖，但是審計結(jié)構(gòu)往往是國家相關(guān)部門的決策依據(jù)。如果本輪審計按預期在10月以前基本完成，無疑也將成為中央全會的決策依據(jù)。
在審計署發(fā)布對政府性債務進行審計的同時，金融市場會如何吸收這一信息，需要“借新還舊”的政府如何融資，將會引發(fā)又一輪關(guān)注。已有媒體報道，監(jiān)管部門對信托公司進行窗口指導，多家信托公司的政信合作項目已被暫時叫停。
根結(jié)在于財政體制?
中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇表示，我國政府債務總體規(guī)模是多少，并不那么重要。關(guān)鍵在于各類一般、專項轉(zhuǎn)移支付較多，地方政府的自主責任意識淡薄，總想著有中央兜底。這樣一種不考慮后果的機制，才是最大的風險來源。
地方政府也呼吁多時，中央將財權(quán)財力不斷上攬，卻將事權(quán)、支出責任下沉給地方政府。這迫使地方政府去負債，去融資。
西南財經(jīng)大學教授周克清表示，說地方政府缺錢，是一個偽命題。因為地方政府永遠缺錢的，他們永遠希望有更多的錢，去進行經(jīng)濟建設，做大政績。
財政部財政科學研究所副所長王朝才指出，財政部希望能將融資平臺納入財政統(tǒng)一管理，但融資平臺的問題沒那么簡單。地方政府利用自有資產(chǎn)，去銀行借貸，發(fā)展地方公共事業(yè)，在地方實踐中有成功的案例，也不能全盤否定。
前述財政系統(tǒng)官員表示，地方政府官員會有各種考核，免不了進行“攀比”。官員總歸想建立自己的政績，有些是真心替老百姓辦事，但也有一些是形象工程。
責任機制的缺失，也是重要的一方面。上述財政官員表示，現(xiàn)在沒有追責，欠下的錢，留下的爛攤子，沒有人來承擔責任。
業(yè)內(nèi)專家表示，審計署對財政部、審計署本身的審計，都查出一大堆問題。這些問題，每年都差不多，一直在重復，卻少見公開任何人為此負責。
