您現(xiàn)在的位置：五級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)需90天完成
考慮到數(shù)據(jù)匯總所需時(shí)間，這項(xiàng)審計(jì)仍可能在10月前提交國(guó)務(wù)院。較之2011年耗時(shí)3個(gè)月完成的地方政府性債務(wù)審計(jì)不僅增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中央兩級(jí)，在工作方案中還重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要各地摸清家底，了解債務(wù)結(jié)構(gòu)，對(duì)存在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行認(rèn)真分析。
在審計(jì)組織方面，各地方安排不一，部分本級(jí)會(huì)采用在專家和上級(jí)部門監(jiān)督下的“同級(jí)審計(jì)”，其他地區(qū)仍采用過去“上審下”或“交叉審計(jì)”的方式。與過去一樣，要求每一筆債務(wù)核實(shí)到單位和責(zé)任人。參與培訓(xùn)的人士認(rèn)為，此輪審計(jì)任務(wù)時(shí)間更為緊湊。
7月28日，審計(jì)署官方網(wǎng)站發(fā)布消息稱：根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，審計(jì)署將組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。本報(bào)記者獲悉，自上周五開始，各地審計(jì)系統(tǒng)都已接受視頻培訓(xùn)。本周二、周三審計(jì)署地方特派辦就將入駐省級(jí)和單列市級(jí)政府，開始著手具體工作。多個(gè)省級(jí)政府也將在8月1日前確定各自工作進(jìn)度安排。
在審計(jì)重點(diǎn)和對(duì)象方面，地方政府性債務(wù)中增速較快的“其他單位和個(gè)人”借款對(duì)政府和平臺(tái)債務(wù)結(jié)構(gòu)的影響，較之2011年更為顯要。這類比銀行信貸更難以對(duì)賬定性的“新舉債行為”，已經(jīng)通過信托、PE甚至P2P平臺(tái)向各類金融市場(chǎng)擴(kuò)散信用和風(fēng)險(xiǎn)。(詳見本報(bào)7月23日5-8版《債襲區(qū)縣》)
早有安排
7月28日，當(dāng)審計(jì)署在其官方網(wǎng)站上公布這一消息時(shí)，外界頗為關(guān)注。從公開消息來看，審計(jì)署在全國(guó)審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)，早已做過動(dòng)員。
7月15日下午，江蘇省宿遷市泗陽縣審計(jì)局召開會(huì)議，提前備戰(zhàn)政府性債務(wù)審計(jì)工作。根據(jù)審計(jì)署辦公廳出具的《關(guān)于準(zhǔn)備開展全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)的通知》，泗陽縣審計(jì)局局長(zhǎng)要求全體審計(jì)人員進(jìn)入“臨戰(zhàn)”狀態(tài)，人人做好參加政府性債務(wù)審計(jì)思想準(zhǔn)備。
因?yàn)槭玛P(guān)“政府性債務(wù)審計(jì)大局”，審計(jì)局近期的各項(xiàng)工作，被要求確保在7月30日前完成：如政府預(yù)算執(zhí)行報(bào)告要求在7月20日前完成，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要求在25日前完成，縣委交辦的3個(gè)項(xiàng)目在30日前完成。
7月下旬，大連市審計(jì)局也開始部署相關(guān)工作。該局第一時(shí)間將相關(guān)要求，下達(dá)縣區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)，未來市級(jí)縣級(jí)審計(jì)工作人員，將由市局統(tǒng)一調(diào)配。該局要求，在7月20日前，全部完成現(xiàn)有工作，并按照審計(jì)署的統(tǒng)一部署，推遲干部休假時(shí)間。
據(jù)本報(bào)記者了解，18個(gè)審計(jì)署駐地方特派員辦事處，將負(fù)責(zé)審計(jì)相關(guān)省級(jí)政府、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市相關(guān)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況。如駐上海特派辦，將負(fù)責(zé)審計(jì)上海市、浙江省、杭州市和寧波市的情況。
2011年全國(guó)地方三級(jí)政府的債務(wù)摸底行動(dòng)，動(dòng)用人員達(dá)4萬人。此次審計(jì)活動(dòng)，擴(kuò)展到五級(jí)政府，將包括中央政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府，工作量之大可見一斑。
審計(jì)重點(diǎn)
此次政府性債務(wù)審計(jì)對(duì)象、內(nèi)容及審計(jì)重點(diǎn)等詳細(xì)情況尚未對(duì)外界公布�！澳芄嫉奈覀円呀�(jīng)都公布了，其他具體的情況暫不方便對(duì)外透露�！睂徲�(jì)署新聞處人士29日對(duì)本報(bào)記者稱。
下沉到基層政府和著眼增量債務(wù)，將成為此輪重點(diǎn)。此前，審計(jì)署公布過就地方政府性債務(wù)的兩輪審計(jì)：2011年是針對(duì)1979年至2010年末全國(guó)省、市、縣三級(jí)政府存量債務(wù)的審計(jì)，并宣布政府性債務(wù)審計(jì)常規(guī)化。2013年6月公開了對(duì)36個(gè)省、市、區(qū)本級(jí)政府的審計(jì)。在低利率的債券融資增長(zhǎng)迅速的情況下，較高利率且不易監(jiān)管的“向其他單位和個(gè)人借款”仍增長(zhǎng)約125.26%，可稱為“新舉債行為”。
本次審計(jì)將更側(cè)重2011年以來產(chǎn)生的政府性債務(wù)情況。新的融資方式將考驗(yàn)審計(jì)人員。審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義6月27日在全國(guó)人大常委會(huì)指出，一些地方政府通過信托、BT(建設(shè)-移交)和違規(guī)集資等方式變相融資的現(xiàn)象突出。
此前的審計(jì)抽查發(fā)現(xiàn)，2011年至2012年36個(gè)地方政府本級(jí)通過信托等渠道融資合計(jì)2180.87億元，占這些地區(qū)兩年新舉借債務(wù)總額的15.82%。
融資平臺(tái)仍然是審計(jì)地方政府性債務(wù)的主要對(duì)象。截至2010年底，地方性政府債務(wù)余額為10.71萬元，其中融資平臺(tái)公司債務(wù)額為4.97億元，占比46.38%。2013年6月的抽樣債務(wù)結(jié)構(gòu)中，融資平臺(tái)的債務(wù)余額占比45.67%。
雖然結(jié)構(gòu)并未變化，融資平臺(tái)的債務(wù)余額可能已較2011年公布的數(shù)據(jù)增長(zhǎng)一倍以上。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)披露的數(shù)據(jù)，截至今年一季度末，融資平臺(tái)的貸款余額為9.59萬億;中國(guó)信托業(yè)協(xié)會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，同期基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托余額達(dá)到2.1萬億，其中政信合作業(yè)務(wù)為0.65萬億;本報(bào)記者根據(jù)同花順iFinD數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計(jì)顯示，截至今年一季度末，城投債未到期債券余額為2.68萬億，三者合計(jì)最少為12.92萬億，至多為14.37萬億元。
作為牽頭管理地方政府性債務(wù)的財(cái)政部門，也在管理融資平臺(tái)上遇到困難。本報(bào)記者采訪的財(cái)政系統(tǒng)人士指出，地方融資平臺(tái)行政級(jí)別一般較高，很多與財(cái)政部門平級(jí)，直接聽命于地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)，沒有按一般預(yù)算程序管理其資產(chǎn)負(fù)債項(xiàng)目。也有接近地方財(cái)政人士表示，地方融資平臺(tái)往往跟財(cái)政部門同級(jí)，一些材料他們只需向財(cái)政部門通報(bào)，有些甚至不通報(bào)。融資平臺(tái)若失控，地方政府領(lǐng)導(dǎo)不管，財(cái)政部門怎么會(huì)管呢?
此外，審計(jì)署針對(duì)36個(gè)地方政府的審計(jì)報(bào)告顯示，部分融資平臺(tái)公司資產(chǎn)質(zhì)量較差、償債能力不強(qiáng)。一些平臺(tái)以“退出平臺(tái)”為契機(jī)，脫離了較為嚴(yán)格政府監(jiān)管。
相比之下，上述財(cái)政官員表示，中央轉(zhuǎn)貸地方的(地方政府債券等)債務(wù)，都是納入預(yù)算管理，風(fēng)險(xiǎn)可控。
然而，受到銀行監(jiān)管部門對(duì)平臺(tái)類貸款“降舊控新”的限制，且企業(yè)公司債券發(fā)行主體仍要求較高，區(qū)縣一級(jí)政府更多只能祭起“新舉債行為”，這些新型債務(wù)的償還也對(duì)各地招商引資和土地儲(chǔ)備造成更大壓力。
本報(bào)記者統(tǒng)計(jì)顯示，僅2012年下半年以來，江蘇、浙江、重慶、成都、天津等地的區(qū)縣平臺(tái)集中發(fā)行了數(shù)百億的政信信托和基建私募基金。許多地區(qū)存續(xù)的融資額已超過其土地出讓凈收益，而這類產(chǎn)品的收益率則遠(yuǎn)高于同期貸款利率，大都在10%左右。在典型區(qū)縣的債務(wù)結(jié)構(gòu)中，通過信托等新舉債行為融資的占比最高達(dá)44.43%。
此外，參與培訓(xùn)的人士還透露，工作方案還要求審計(jì)人員就“政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)”，“政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)”和“其他(關(guān)聯(lián)企事業(yè)單位)相關(guān)債務(wù)”進(jìn)行更準(zhǔn)確的分類。這也與運(yùn)用信托、基金等方式融資后政府將債務(wù)名義責(zé)任轉(zhuǎn)移的可能性增大有關(guān)。
風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警還是中期利好?
此次對(duì)政府性債務(wù)審計(jì)的時(shí)點(diǎn)距離審計(jì)署剛剛公布36個(gè)地方政府債務(wù)審計(jì)的結(jié)果剛剛過去四十余天，這也讓市場(chǎng)人士對(duì)此次政府性債務(wù)的全面審計(jì)有諸多猜測(cè)。
兩年來，地方政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)一直有很大的爭(zhēng)議。中國(guó)政府性債務(wù)規(guī)模問題，被外界反復(fù)討論，有說15萬億-18萬億，有說20萬億以上，當(dāng)然還有更多更高的。
此前，本報(bào)記者接觸的財(cái)政系統(tǒng)人士擔(dān)憂，地方債問題被過度放大，成為做空中國(guó)經(jīng)濟(jì)的工具。
國(guó)務(wù)院在該領(lǐng)域一直政策不斷。在增量控制方面，除對(duì)銀行平臺(tái)貸款和信托政信類合作規(guī)模有過規(guī)�？刂仆�，2012年四季度以來，財(cái)政部和各金融市場(chǎng)主管部門已經(jīng)在企業(yè)債發(fā)行、銀行理財(cái)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)管理和公益性項(xiàng)目融資方面打出組合拳。
在債務(wù)動(dòng)態(tài)管理方面，2012年財(cái)政部牽頭建設(shè)的地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)已經(jīng)上線。該系統(tǒng)即已接通鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)數(shù)據(jù)，各地雖然填報(bào)情況不同，但都已納入工作范疇。但是，在地方政府本級(jí)仍然缺少剛性監(jiān)督。
因此，市場(chǎng)并未因上述措施減少對(duì)地方債務(wù)問題的關(guān)注。較有代表性的觀點(diǎn)是，在新增的社會(huì)融資額創(chuàng)造利潤(rùn)減少的情況下，新增資金仍流向融資平臺(tái)、房地產(chǎn)等領(lǐng)域，極容易出現(xiàn)金融資源和債務(wù)期限的錯(cuò)配。
一位東部沿海省份財(cái)政系統(tǒng)官員則認(rèn)為，兩年前的審計(jì)，更多是針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改，并未出臺(tái)全國(guó)性的政策規(guī)范。未來中央政府應(yīng)該出臺(tái)債務(wù)管理方面更具體管理辦法。同時(shí)，《預(yù)算法》修訂能否增強(qiáng)同級(jí)人大對(duì)政府性債務(wù)的監(jiān)督也值得關(guān)注。
此次審計(jì)署擴(kuò)大審計(jì)范圍，市場(chǎng)人士估計(jì)主要目的是為了更全面準(zhǔn)確地掌握政府的債務(wù)狀況，中長(zhǎng)期也可能是利好。
“一旦風(fēng)險(xiǎn)得到清查，不僅能夠減少各種估算的干擾，而且有助于政府針對(duì)性地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行隔離、消化并且有助于未來對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制和處理達(dá)成一致意見，”銀河證券的一份研報(bào)指出。
由于審計(jì)部門并不是國(guó)家的宏觀決策部門，政府性債務(wù)更多的是摸底，并不說明具體的政策意圖，但是審計(jì)結(jié)構(gòu)往往是國(guó)家相關(guān)部門的決策依據(jù)。如果本輪審計(jì)按預(yù)期在10月以前基本完成，無疑也將成為中央全會(huì)的決策依據(jù)。
在審計(jì)署發(fā)布對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)的同時(shí)，金融市場(chǎng)會(huì)如何吸收這一信息，需要“借新還舊”的政府如何融資，將會(huì)引發(fā)又一輪關(guān)注。已有媒體報(bào)道，監(jiān)管部門對(duì)信托公司進(jìn)行窗口指導(dǎo)，多家信托公司的政信合作項(xiàng)目已被暫時(shí)叫停。
根結(jié)在于財(cái)政體制?
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇表示，我國(guó)政府債務(wù)總體規(guī)模是多少，并不那么重要。關(guān)鍵在于各類一般、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付較多，地方政府的自主責(zé)任意識(shí)淡薄，總想著有中央兜底。這樣一種不考慮后果的機(jī)制，才是最大的風(fēng)險(xiǎn)來源。
地方政府也呼吁多時(shí)，中央將財(cái)權(quán)財(cái)力不斷上攬，卻將事權(quán)、支出責(zé)任下沉給地方政府。這迫使地方政府去負(fù)債，去融資。
西南財(cái)經(jīng)大學(xué)教授周克清表示，說地方政府缺錢，是一個(gè)偽命題。因?yàn)榈胤秸肋h(yuǎn)缺錢的，他們永遠(yuǎn)希望有更多的錢，去進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，做大政績(jī)。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)王朝才指出，財(cái)政部希望能將融資平臺(tái)納入財(cái)政統(tǒng)一管理，但融資平臺(tái)的問題沒那么簡(jiǎn)單。地方政府利用自有資產(chǎn)，去銀行借貸，發(fā)展地方公共事業(yè)，在地方實(shí)踐中有成功的案例，也不能全盤否定。
前述財(cái)政系統(tǒng)官員表示，地方政府官員會(huì)有各種考核，免不了進(jìn)行“攀比”。官員總歸想建立自己的政績(jī)，有些是真心替老百姓辦事，但也有一些是形象工程。
責(zé)任機(jī)制的缺失，也是重要的一方面。上述財(cái)政官員表示，現(xiàn)在沒有追責(zé)，欠下的錢，留下的爛攤子，沒有人來承擔(dān)責(zé)任。
業(yè)內(nèi)專家表示，審計(jì)署對(duì)財(cái)政部、審計(jì)署本身的審計(jì)，都查出一大堆問題。這些問題，每年都差不多，一直在重復(fù)，卻少見公開任何人為此負(fù)責(zé)。
