當前制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的許多具有全局性影響的問題，如地方債務風險、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)化推進、改善民生導向和宏觀經(jīng)濟政策布局等，都同財稅體制密切相關。可以說，財稅體制改革牽一發(fā)而動全身，已成為全面深化改革開放的突破口和主線索。為此，本版今日特刊發(fā)兩篇探索財稅體制改革的文章，供讀者交流研討。

　　一旦聚焦財稅體制改革并深入到其所牽涉的多方面因素，就會發(fā)現(xiàn)，解決當前的突出矛盾固然是財稅體制改革的一個重要著眼點，但圍繞它的研究和謀劃，應當也必須從頂層設計和總體規(guī)劃入手。其中，事關財稅體制改革根本方向的如下四個問題，當在優(yōu)先考慮之列。

　　稅制結(jié)構(gòu)：要不要增加直接稅

　　1994年確立的我國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)及其所決定的稅收收入結(jié)構(gòu)，是以流轉(zhuǎn)課稅為主體的，2012年，來自增值稅、營業(yè)稅和消費稅等流轉(zhuǎn)課稅的收入占全部稅收收入的比重超過70%，企業(yè)所得稅和個人所得稅收入的占比，則分別為19.5%和5.8%。進一步看，在現(xiàn)實生活中，流轉(zhuǎn)課稅加上企業(yè)所得稅，均系各類企業(yè)繳納，兩者合計，來自企業(yè)繳納的稅收收入占到全部稅收收入的90%以上。如此的結(jié)構(gòu)，在過去的20年中，特別是這一輪國際金融危機以來，給我們帶來了一系列挑戰(zhàn)。

　　第一，流轉(zhuǎn)課稅的另一個稱謂是間接稅。70%以上的稅收收入來自間接稅，意味著我國稅收收入的絕大部分要作為價格的構(gòu)成要素之一嵌入價格之中。在國內(nèi)，它既可墊高商品和服務的價格水平，又會對政府控制物價水平的努力形成障礙。在國際貿(mào)易領域，由于中外稅制結(jié)構(gòu)的巨大差異，還會因嵌入價格之中的間接稅“分量”的不同而帶來境內(nèi)外商品和服務價格之間的“反差”或“倒掛”現(xiàn)象。

　　第二，90%以上的稅收收入由企業(yè)繳納，一方面意味著稅收的絕大部分可以轉(zhuǎn)嫁，稅收歸宿在總體上難以把握，從而模糊政府利用稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動的視線；另一方面也說明，即便宏觀稅負水平相同或近似，即便稅收經(jīng)過一系列轉(zhuǎn)嫁過程之后最終要落在消費者身上，至少在國民收入初次分配環(huán)節(jié)，我國企業(yè)所承擔的稅負高于國際一般水平。

　　第三，來自個人所得稅收入的占比僅為5.8%，又幾乎沒有任何向居民個人征收的財產(chǎn)稅，意味著我國稅收與居民個人之間的對接渠道既極其狹窄，又只能觸及收入流量。這對于政府運用稅收手段調(diào)節(jié)居民收入分配差距，特別是調(diào)節(jié)包括收入流量和財產(chǎn)存量在內(nèi)的貧富差距，只能算是小馬拉大車。

　　第四，從根本上說來，稅制結(jié)構(gòu)反映的是稅收負擔在社會成員之間的分配狀況。稅制結(jié)構(gòu)及其所決定的稅收收入結(jié)構(gòu)的差異，與經(jīng)濟發(fā)展水平和社會文明程度直接相關。人類稅制結(jié)構(gòu)的發(fā)展史，就是從簡單原始的直接稅到間接稅，再由間接稅到發(fā)達的直接稅的演進過程。主導這一過程的一個重要因素，就是人類對稅收公平的追求。就以間接稅一邊倒且主要依賴企業(yè)作為稅收來源的現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)而論，我國當下的稅收負擔分配尚不足以充分體現(xiàn)公平。

　　正是基于上述判斷，黨的十八大報告正式提出了“形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度”的稅制改革目標。下一步財稅體制改革繞不開的問題是：是否將社會公平作為主要因素納入稅制設計的總棋盤？是否要在“營改增”已經(jīng)并將繼續(xù)帶來相當?shù)拈g接稅減稅效應的同時，逐步增加直接稅并提升其占比？

　　預算管理：要不要真正實行“全口徑”

　　我國的財政收支或稱預算收支不等于政府收支，這個問題久已存在。從2003年黨的十六屆三中全會正式提出“實行全口徑預算管理”的改革目標迄今的10年間，盡管推出了一系列調(diào)整、整合舉措，逐步形成了公共財政預算、政府基金預算、社會保險（放心保）預算和國有資本經(jīng)營預算四類預算的現(xiàn)實格局，但這一矛盾始終未能真正緩解。

　　具體來講：公共財政預算，亦稱一般收支預算，這類收支有統(tǒng)一的制度規(guī)范，須接受并通過各級人民代表大會的審議、批準，且可在各級政府層面統(tǒng)籌使用，故而屬于規(guī)范程度最高的政府預算；基金收支預算，雖在名義上納入了各級人民代表大會的視野，但在現(xiàn)實中被視作相關部門的“私房錢”，其收支的運作既不需通過各級人民代表大會的批準程序，也不可能在各級政府層面做統(tǒng)籌安排，故而充其量只能算作“備案”性的審議；社會保險基金預算，雖有相對規(guī)范的收支內(nèi)容、標準和范圍，并實行專款專用，但其編制和執(zhí)行的主導權(quán)既非財政部門，又僅限于向各級人民代表大會報告，故而亦屬于“備案”性的審議范疇；國有資本經(jīng)營預算，進入預算視野的范圍仍限于部分國有企業(yè)，而且上交預算的國有企業(yè)利潤比例遠低于國際通行水平，即便上交的部分，也在國有企業(yè)內(nèi)部封閉運行，故而至多可算作打了較大折扣的“備案”性審議。

　　按照2013年的預算數(shù)字計算，在包括上述所有四類預算收支的盤子中，公共財政預算收支所占的比重僅為65%上下，其余的三類預算收支所占比重數(shù)字加總，高居35%左右。這意味著，當前中國的政府收支規(guī)模，真正納入“全口徑”預算管理視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重，較之20世紀末實行“費改稅”之前的水平，雖有所改善，但距離黨的十六屆三中全會設定的目標，還有相當長的一段路要走。

　　這種不規(guī)范的預算格局，使我們難免遭遇如下難題：

　　時至今日，我國尚無全面反映政府收支規(guī)模及其占GDP比重的統(tǒng)計指標。在所謂財政收支的名義下，每年的政府預算所能揭示的僅是公共財政預算收支的規(guī)模及其占GDP的比重。出于這一原因，對于我國宏觀稅負水平的判定，至今仍無一個相對清晰的標準。此其一。

　　即便按照扣除國有土地出讓收入之后的口徑計算，2012年政府收入占GDP的比重仍高居30%上下。盡管政府財力總額不能算少，盡管財力的性質(zhì)完全相同，但由于分屬于規(guī)范程度不同的預算，其中相當一部分又被分割為若干塊兒分屬于不同政府部門、不能統(tǒng)籌安排的“私房錢”，從而既造成了政府財力使用上的分散和浪費，也在財力緊張的表面現(xiàn)象下潛藏了政府收入不斷擴張的現(xiàn)實內(nèi)容。此其二。

　　既然不能將所有的政府收支納入統(tǒng)一的制度框架，各級人民代表大會對政府預算進行的審批就只能是“區(qū)別對待”式的。既然不能將全部的政府收支關進統(tǒng)一的制度籠子，本屬于同一性質(zhì)的各種政府收支的運作也就會“政出多門”。建立在如此基礎之上的政府預算，當然難以完整規(guī)范、公開透明。此其三。

　　所以，下一步財稅體制改革不容回避的一個根本問題是：是否真正下決心把“全口徑”預算管理落實到位？

　　政府支出：要不要穩(wěn)定規(guī)模并轉(zhuǎn)換結(jié)構(gòu)

　　按照目前有賬可查且可以查到的統(tǒng)計文獻計算，2012年我國全部政府支出占GDP的比重已經(jīng)突破35%。這樣的支出規(guī)模，雖然從一般比較角度而言不能算是偏高的，但一旦同經(jīng)濟發(fā)展水平相聯(lián)系作更為細致的比較，特別是在將目前相對落后的財政支出管理水平引入視野之后，則屬于相對偏高狀態(tài)了。

　　進一步看，政府支出規(guī)模在扣除各類赤字或債務之后，直接表現(xiàn)為宏觀稅負水平的高低。鑒于我國現(xiàn)實的宏觀稅負水平已處于相對偏高狀態(tài)，也鑒于我國的國民收入分配結(jié)構(gòu)近些年已經(jīng)發(fā)生了越來越向政府一方傾斜的變化，更鑒于政府支出規(guī)模過大不利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的事實，穩(wěn)定既有政府支出規(guī)模及其占GDP的比重，并使其不再進一步擴大或提升，無疑是必要的。

　　與此同時，我國現(xiàn)實的政府支出結(jié)構(gòu)也頗不均衡。雖然僅以公共財政預算支出計算的投資和建設性支出比重已大幅下降，但若將以國有土地出讓收入為主體的政府性基金預算支出和地方政府融資平臺資金所形成的支出計算在內(nèi)，“全口徑”政府支出中的投資和建設性支出占比則超過50%。投資和建設性支出比重偏大，意味著對民生領域的投入有所不足，也意味著政府沿襲多年的通過擴大投資和上項目發(fā)展經(jīng)濟的思路亟待調(diào)整。

　　所以，下一步財稅體制改革應當也必須解決的根本問題是：要不要將穩(wěn)定既有的政府支出規(guī)模作為追求的目標？要不要在穩(wěn)定政府支出規(guī)模的同時，真正摒棄以擴大投資和建設支出換取經(jīng)濟增長的傳統(tǒng)思維定式，并作出向民生領域支出傾斜的政策抉擇？

　　財政體制：要不要堅守“分稅制”

　　從1994年起我國的財政體制一直以“分稅制”冠名，這表明財稅體制是以“分稅制”作為改革方向或建設目標的。

　　“分稅制”所對應的是“分錢制”，是將“分錢制”作為其對應面來設計的。與我們曾經(jīng)經(jīng)歷過的以統(tǒng)收統(tǒng)支、財政大包干為代表的“分錢制財政體制”安排有所不同，本來意義上的“分稅制財政體制”至少具有“分事、分稅、分管”三層含義：“分事”，就是在明確政府職能邊界的前提下，劃分各級政府間職責（事權(quán)）范圍，在此基礎上劃分各級財政支出責任；“分稅”，就是在劃分事權(quán)和支出范圍的基礎上，按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在中央與地方之間劃分稅種，即將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，以劃定中央和地方的收入來源；“分管”，就是在分事和分稅的基礎上實行分級財政管理，一級政府一級預算主體，各級預算相對獨立，自求平衡。

　　對照“分稅制”的上述含義，不難發(fā)現(xiàn)，在過去20年中，經(jīng)過一系列的適應性調(diào)整，財政體制格局已出現(xiàn)了偏離“分稅制”、重歸“分錢制”的跡象。

　　比如，“分稅制”的靈魂或設計原則，在于“財權(quán)與事權(quán)相匹配”。然而，在“財權(quán)”和“事權(quán)”始終未能清晰界定的背景下，一些調(diào)整變化發(fā)生了：先是“財權(quán)”的“權(quán)”字被改為“力”字，從而修正為“財力與事權(quán)相匹配”。由于財力和事權(quán)分別處于“錢”和“權(quán)”兩個不同的層面，現(xiàn)實中的操作很難規(guī)范化。后來，又在預算法的修訂中以“支出責任”替代“事權(quán)”，從而，名義上的“財力與事權(quán)相匹配”演化成了事實上的“財力與支出責任相匹配”。問題在于，“財力”指的是“錢”，“支出責任”指的也是“錢”，由兩“權(quán)”層面上的匹配退居為兩“錢”層面上的匹配，雖說是迫于現(xiàn)實條件的一種不得已選擇，但終歸是從分稅制財政體制基點的倒退之舉。

　　還如，將現(xiàn)行稅制體系中的18個稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，本是分稅制財政體制的一個重要基石�；�于當時的特殊背景，1994年財稅改革的主要注意力放在了中央稅和中央地方共享稅建設上，在此之后的調(diào)整并未適時實現(xiàn)主要注意力向地方稅建設的轉(zhuǎn)移。一方面，2002年的所得稅分享改革，進一步增添了中央地方共享稅收入占全部稅收收入的比重；另一方面，始自2012年上海試點、眼下已向全國擴圍且要在“十二五”落幕之時全面完成的“營改增”，又將屬于地方唯一主體稅種的營業(yè)稅納入了中央地方共享稅—增值稅框架之內(nèi)。這一操作雖有其必要性，系事關財稅體制改革的重要步驟，且同時伴隨以相應的財力補償性措施，但一個不可回避的結(jié)果是，地方稅體系被進一步弱化了，地方稅收入占全部稅收收入的比重進一步下降了。

　　再如，分稅制財政體制的另一個重要基石，是在“分事”“分稅”的基礎上實行分級財政管理。但是，這些年來，隨著中央各項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模及其在全國財政收支規(guī)模中所占比重的急劇增長和擴大，不僅地方財政可以獨立組織管理的收入規(guī)模及其在地方財政收入中的占比急劇減少和縮小，而且地方財政支出中越來越大的份額依賴于中央財政的轉(zhuǎn)移支付。倘若此種格局長期化，甚至于體制化，那么，多級財政背景下的各級地方財政，將由于缺乏相對獨立的收支管理權(quán)和收支平衡權(quán)，而同歷史上的帶有“分錢制”色彩或傾向的財政體制安排相類似。

　　所以，下一步財稅體制改革亟待澄清的一個問題是：繼續(xù)堅守“分稅制”方向并逐步向其逼近，還是迫于現(xiàn)實條件的制約而部分回到“分錢制”？

　　上述的四個方向性問題，對于啟動下一步的財稅體制改革是極為重要的，只有在大方向明確的條件下，方可避免出現(xiàn)一些似是而非的決策，改革才不至于出現(xiàn)周折或反復。