農(nóng)業(yè)是基礎產(chǎn)業(yè)，其可持續(xù)發(fā)展對一國的政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展至關(guān)重要。黨的十六大明確了全面建設小康社會的宏偉目標，并且把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”，解決“三農(nóng)”問題作為“全面建設小康社會的重大任務”提了出來。當前制約中國全面建設小康社會的最大障礙，不在城市，而在農(nóng)村。而農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展需要大量資金的支持，在支農(nóng)資金的來源渠道中，政府財政支農(nóng)資金占有很重要的地位。因此，如何建立穩(wěn)定的政府財政支農(nóng)資金投入增長機制，是政府財政工作中需要認真對待和研究的問題。
　　一、我國政府財政支農(nóng)資金使用與管理中存在的主要問題
　　1、政府財政支農(nóng)資金投入數(shù)量偏少改革開放以來，我國對財政支農(nóng)資金的投人數(shù)量進行了探索，支農(nóng)資金的數(shù)量也不斷增加，特別是“九五”時期政府財政支農(nóng)資金投入的增長幅度較大，但與我國農(nóng)業(yè)的重要地位和發(fā)展要求相比，政府對農(nóng)業(yè)的支持總量仍是偏低的。從下表中可以看出，1996年以來，雖然國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出逐年增加，但其占財政支出的比重只是維持在8％左右。國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出情況
　　單位：億元支量農(nóng)生生產(chǎn)支 農(nóng)業(yè)科技 用于農(nóng)業(yè)支。＼ 砑 國家財政用出和農(nóng)木軻氣 農(nóng)業(yè)＼ 于農(nóng)業(yè)的支 基本 三項費用 出占財政支、 出合計 量辱部n的摹生 建設支出 支出 出的比重年 ＼ 羹l996 700．43 5l0．07 141 5l 4．94 8．82％1997 766_39 560．77 159．78 5．48 R．妣l998 ll54．76 626 02 460．7O 9．14 101999 lO85．76 677．46 357 00 9．13 8．23％2000 1231．54 766．89 414 46 9．78 7．75％
　　2、政府財政支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)不合理從上表中可看出，政府財政支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)中存在諸多不合理之處。一是政府財政農(nóng)業(yè)支出中用于人員供養(yǎng)及行政開支部分大體保持在60％以上，而用于建設方面的支出比重偏低，只維持在30％左右。二是在財政農(nóng)業(yè)建設性資金中，用于大中型帶有社會性的水利建設比重較大，而農(nóng)民可以直接收益的中小型基礎設施建設的比重較小。據(jù)統(tǒng)計，1996―2000年，中央財政累計安排水利基礎設施建設投入達1 100多億元，約占中央農(nóng)業(yè)基本建設投入總量的70％。1996―2000年，中央財政共安排林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設投資230億元，占同期中央農(nóng)業(yè)基本建設投資的14．3％。三是在政府農(nóng)業(yè)投入中，直接用于流通環(huán)節(jié)的補貼過高。1998年以來，政府財政支農(nóng)投人中，每年用于糧、棉、油、糖流通的補貼在500―700億元之間，占政府農(nóng)業(yè)支持總量的30％以上。而一些關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展全局的基礎性、戰(zhàn)略性、公益性項目，如農(nóng)業(yè)品質(zhì)改良、重大病害控制、食品安全保障、執(zhí)法體系建設、社會化服務體系建設等，或者沒有財政立項支持，或者缺乏足夠的投入保障。四是用于農(nóng)業(yè)科研開發(fā)及推廣的資金較少，僅占支出總量的0．7％左右，遠遠無法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對科技進步的需求。
　　3、支農(nóng)資金過分倚重財政無償方式，投融資體制不合理2000年我國全社會農(nóng)業(yè)總投人是1．2萬億元，其中：農(nóng)業(yè)信貸投人占40％，農(nóng)民自籌投人占37％，各級政府投入占17％，其它投人（包括上市公司、城鄉(xiāng)企業(yè)、外資等）僅占6％。這說明，工商企業(yè)、資本市場、外商投入農(nóng)業(yè)的資金非常少。在當前我國政府財政比較困難的情況下，過分倚重財政資金的無償投入，農(nóng)業(yè)投資勢必不足。而政策性投融資的良好運行還可以取代其他產(chǎn)業(yè)的部分無償投人，從而為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供更多的財政無償資金來源。但是目前我國的財政投融資還存在許多問題：政策性投融資機構(gòu)不規(guī)范，管理制度不健全，資金的管理、使用不系統(tǒng)；融資渠道單一，資金總量不足；投資方向欠妥等，使得我國政策性投融資未能發(fā)揮應有的作用。
　　4、政府財政支農(nóng)資金管理體制不完善，資金使用效果不理想主要表現(xiàn)在三個方面：一是中央政府和地方政府之間農(nóng)業(yè)投入職責劃分不清，財政支農(nóng)投入主要依賴中央政府，地方政府對農(nóng)業(yè)的投入嚴重不足，中央財政預算安排的財政農(nóng)業(yè)支出約占整個農(nóng)業(yè)財政支出的65％。地方財政尤其地（市）、縣級以下財政大多為吃飯財政，自身財力不足，很難再向經(jīng)濟效益相對較低的農(nóng)業(yè)追加投人。地方財政農(nóng)業(yè)支出比重呈逐年下降趨勢。二是政府財政支農(nóng)資金實行分塊管理，部門分割嚴重，有限的資金不能形成合力。目前政府對農(nóng)業(yè)的投人渠道較多，農(nóng)業(yè)財政支出分部門管理。但這種管理模式存在一些問題，不同渠道的投資在使用方向、實施范圍、建設內(nèi)容、項目安排等方面有相當程度的重復和交叉，由于分屬不同部門管理，因而不同程度地存在條塊分割、相互之間協(xié)調(diào)不夠、重復投入等問題。三是政府財政支農(nóng)資金使用監(jiān)督機制滯后，資金使用效果差。目前，政府投資的農(nóng)業(yè)項目實行按投資額度確定權(quán)限，審批手續(xù)繁雜、程序較多。項目審批不能真正做到制度化、公開化和科學化，存在一定的盲目性和隨意性。財政支農(nóng)工作的主要內(nèi)容往往是分資金、下指標，重資金分配、輕資金管理。農(nóng)業(yè)項目的管理存在許多漏洞，使得很多項目的實施效果較差。
　　二、完善政府財政支農(nóng)資金投入政策的建議
　　l、繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)基本建設投資力度1998年以來，國債資金一直占年度間中央預算內(nèi)基建投資的70％以上，而正常年度預算內(nèi)基建投資不足30％。顯然，靠發(fā)行國債籌集資金不是長久之計。中央預算內(nèi)農(nóng)業(yè)基本投資已連續(xù)4年沒有新的增長。與中央財力增長相適應，應逐年增加一部分中央預算內(nèi)投資，重點用于農(nóng)業(yè)建設，保證農(nóng)業(yè)投資有一個正常穩(wěn)定的來源，確保中央農(nóng)業(yè)基本建設投資保持在較高水平。同時，地方政府財政也應加大支農(nóng)力度，要結(jié)合當前“費改稅”改革，清費立稅，將大量的預算外資金納人規(guī)范的預算管理，以提高地方政府財政的財力。
　　2、調(diào)整財政支農(nóng)資金投人的使用方向針對當前政府財政支農(nóng)資金投人不合理的狀況，政府財政在安排支農(nóng)支出時，應退出競爭性項目，而在非競爭性領域中也應結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，做到有主有輔。當前我國政府財政支農(nóng)資金應重點投入到農(nóng)業(yè)基礎設施建設、農(nóng)業(yè)科技進步、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護等項目中來。
　　3、拓寬支農(nóng)資金來源渠道，建立多元化的投融資體制從發(fā)展趨勢來看，我國通過鼓勵社會投資者投資農(nóng)業(yè)、發(fā)展證券市場、利用外資籌集農(nóng)業(yè)發(fā)展資金還大有潛力可挖。應逐步建立以農(nóng)民個人投資為主體，國家財政性投資為引導，信貸、外資等各類資金為補充的多渠道、多元化的農(nóng)業(yè)投資格局。為了提高社會資本投資農(nóng)業(yè)的吸引力，需要通過發(fā)揮農(nóng)業(yè)財政支持和導向功能，進一步建立農(nóng)業(yè)投人的激勵機制。要調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)財政支出結(jié)構(gòu)，強化農(nóng)業(yè)基礎性投入。為吸引社會資金投向農(nóng)業(yè)，國家要在稅收、補貼、貼息等方面對農(nóng)業(yè)投資給予優(yōu)惠和獎勵。要改變財政投人方式，減少政府直接辦項目，加大對農(nóng)民和社會辦項目的補助。
　　4、整合財政支農(nóng)投入，完善政府財政支農(nóng)資第1期 劉建渡：建立政府財政支農(nóng)資金穩(wěn)定投入增長機制的建議金管理體制應對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)項目、資金進行整合，相對集中。對于目前由不同渠道管理的農(nóng)業(yè)投人，尤其是用于農(nóng)業(yè)基礎設施建設的財政資金投人，要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一安排，防止項目重復投資或投資過于分散，使有限的資金發(fā)揮出最大的效益。能夠歸并的支出事項建議由一個職能部門統(tǒng)一負責。要對各分管部門的職能和分工加以明確，以確保農(nóng)業(yè)財政資金的有效配置。合理劃分中央和地方政府財政在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的事權(quán)。在投資責任方面，總的原則是按照項目規(guī)模和性質(zhì)實行分類管理。凡屬地方項目或中央補助投資的地方性項目，其投資、建設、管理和職責完全下放給地方；屬于中央項目的，其投資、建設和管理均由中央政府或有關(guān)部門負責，也可通過某種方式委托地方建設或管理。
　　5、逐步減少對流通環(huán)節(jié)的補貼，建立對農(nóng)民收人的直接補貼制度一是逐步將主要農(nóng)產(chǎn)品市場風險基金（如糧食風險基金）轉(zhuǎn)為對農(nóng)民的收人的直接補貼。2001年，全國糧食風險基金302億元，如果這一部分資金由補貼流通領域轉(zhuǎn)為直接補貼農(nóng)民，相當于2001年農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的金額。國家可以繼續(xù)保留保護價這一指導性價格，但糧食市場是放開的，國有糧食購銷企業(yè)與其他經(jīng)批準人市的企業(yè)一樣，進人農(nóng)村市場，隨行就市收購糧食，國家不再對國有糧食購銷企業(yè)進行補貼。當市場糧食價格低于保護價時，由國家將市場價與保護價的差價直接補貼給農(nóng)民。二是在主產(chǎn)區(qū)建立對農(nóng)民使用先進技術(shù)的直接補貼制度。這種補貼方式，一方面可以形成對農(nóng)民收人的直接補貼。另一方面鼓勵、支持農(nóng)民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者使用優(yōu)良品種，是一舉兩得的方式，可以隨財力的增強逐步擴大，在重點產(chǎn)區(qū)建立良種推廣補貼制度。三是逐步將一部分農(nóng)產(chǎn)品出口補貼轉(zhuǎn)為對農(nóng)民的直接收人補貼。加人WTO以后．中國承諾不對農(nóng)產(chǎn)品出口實行補貼政策，可以考慮將這一部分補貼轉(zhuǎn)為對產(chǎn)糧、產(chǎn)棉地區(qū)農(nóng)民的直接收人補貼。四是增加對農(nóng)民的生態(tài)環(huán)境補貼。應抓住糧食仍供大于求的有利時機，增加對農(nóng)民退耕還林、還草的補助。
　　6、充分利用WTO的“綠箱”政策，增加農(nóng)業(yè)科研等方面支出，實施“科教興農(nóng)”戰(zhàn)略要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展，必須要以資金作支撐。目前，我國的農(nóng)業(yè)保護率與WTO（農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議》規(guī)定差別還比較大，這說明我國農(nóng)業(yè)扶持與保護的空間還相當大。因此我們應充分利用好這一空間，按照“引導、支持、保護、調(diào)控”的原則，爭取到2010年我國農(nóng)業(yè)保護率達到10％。我國的國情決定了政府財政支農(nóng)支出的重要性，因此，在逐步提高財政支農(nóng)支出比重，確保財政支農(nóng)支出總量穩(wěn)定增長的同時，增加對農(nóng)業(yè)科研等方面的投入。從財政政策上講，就是按照社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政支出的基本要求，改革財政資金的使用辦法，建立財政支出“科教興農(nóng)”的投人新機制。
　　一是逐漸增加農(nóng)業(yè)科研和推廣投資。集中支持農(nóng)業(yè)基礎研究和公益性項目，尤其是動植物品種資源、轉(zhuǎn)基因技術(shù)、節(jié)水灌溉技術(shù)、旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)的研究，增加科技儲備，加速農(nóng)業(yè)科技進步。
　　二是增加對農(nóng)業(yè)社會化服務體系、農(nóng)產(chǎn)品市場信息體系和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系的投人。
　　三是積極支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。加快高效、專用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設，發(fā)展名、特、優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。
　　參考文獻：
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