新時期的任務(wù)是全面推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制等三項(xiàng)改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革
黨國英

　　2006年我國在全國范圍內(nèi)取消了農(nóng)業(yè)稅，標(biāo)志著我國農(nóng)村改革進(jìn)入一個新的歷史時期。新時期的任務(wù)是全面推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制等三項(xiàng)改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革。

　　農(nóng)村綜合配套改革的首要任務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

　　以撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、簡化機(jī)構(gòu)和調(diào)整職能為特點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作實(shí)際上在改革開放之初已經(jīng)開始，近年在農(nóng)村稅費(fèi)改革的影響下速度有所加快。農(nóng)業(yè)稅取消以后，地方財(cái)政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的問題開始顯現(xiàn)。實(shí)施撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村工作所產(chǎn)生的影響和結(jié)果可以歸結(jié)為以下四個方面。一是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村過程中，各地同時進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，減少了管理機(jī)構(gòu)的數(shù)量和干部職數(shù)。二是并村過程中有可能置換出土地，實(shí)現(xiàn)土地資源的節(jié)約。三是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村增加了居民居住的集中度，提高了基礎(chǔ)設(shè)施利用的效益，有利于改善生態(tài)環(huán)境。農(nóng)民居住集中度提高以后，一些現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和利用效率可以提高，上下水、道路和能源供應(yīng)可以按現(xiàn)代方式提供，農(nóng)民的生活質(zhì)量可以提高。四是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村有可能加快中國農(nóng)村的城市化步伐。

　　經(jīng)過多年的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作，我國農(nóng)村已經(jīng)大量存在4至5萬人口規(guī)模的鎮(zhèn)，這些鎮(zhèn)在西方國家實(shí)際上被看作城市。只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)到一定水平，這些鎮(zhèn)在本來的意義上也已經(jīng)變成城市。只要我們調(diào)整城市標(biāo)準(zhǔn)，允許建立“縣管市”的體制，我國的城市化率在統(tǒng)計(jì)概念上會有顯著提高。

　　農(nóng)村義務(wù)教育改革是減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)的關(guān)鍵

　　我國農(nóng)村義務(wù)教育“普及”問題已經(jīng)取得了很大成績，但義務(wù)教育的財(cái)政負(fù)擔(dān)問題一直沒有得到很好解決。農(nóng)村義務(wù)教育的難點(diǎn)是經(jīng)費(fèi)問題，而經(jīng)費(fèi)問題的要害是公共財(cái)政資源的分配問題。全社會對農(nóng)村義務(wù)教育的詬病集中在下列四個方面：一是教育資源配置嚴(yán)重不公平；二是貧困地區(qū)的學(xué)生交納學(xué)費(fèi)困難；三是貧困地區(qū)教師工資不易保證，辦公經(jīng)費(fèi)和校舍維護(hù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足；四是城市外來工子女義務(wù)教育問題突出，接納外來工子女的民辦學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量參差不齊，經(jīng)費(fèi)來源困難。所有這些問題都可以歸結(jié)為體制問題，而體制又包括兩個方面，一是農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的總量不足，二是中央財(cái)政與地方財(cái)政在承擔(dān)經(jīng)費(fèi)方面責(zé)任不清。

　　落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制是保障農(nóng)村教育改革成功的關(guān)鍵。根據(jù)“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的基本原則，按照“兩年實(shí)現(xiàn)、三年鞏固”的目標(biāo)，農(nóng)村義務(wù)教育將全面納入公共財(cái)政保障范圍。根據(jù)國務(wù)院的部署，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的主要內(nèi)容有四項(xiàng)：一是全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，對貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)；二是提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平；三是建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造投入長效機(jī)制；四是鞏固和完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。預(yù)計(jì)“十一五”規(guī)劃期間，中央財(cái)政和地方財(cái)政將分別累計(jì)新增投入1258億元和924億元。

　　加強(qiáng)農(nóng)村師資隊(duì)伍建設(shè)是發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的重要舉措�！笆�一五”規(guī)劃期間，國家將實(shí)施中西部農(nóng)村教師培訓(xùn)計(jì)劃，讓中西部地區(qū)50％的農(nóng)村教師得到一次專業(yè)培訓(xùn)。培養(yǎng)農(nóng)村師資隊(duì)伍的其他措施包括推進(jìn)教師對口支援，加強(qiáng)城市教師服務(wù)農(nóng)村學(xué)校工作；繼續(xù)實(shí)施大學(xué)生志愿服務(wù)西部計(jì)劃，引導(dǎo)大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村基層學(xué)校任教；縣級政府把好教師資格準(zhǔn)入關(guān)口，提高農(nóng)村教師學(xué)歷水平等。

　　縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革為農(nóng)村長期繁榮發(fā)展增添活力

　　縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革是農(nóng)村綜合配套改革的一個難點(diǎn)。目前，縣鄉(xiāng)財(cái)政體制運(yùn)轉(zhuǎn)的主要問題是，鄉(xiāng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重；財(cái)政供養(yǎng)人員過多；分稅制下，地方（省、地市級）對困難縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不夠�？h鄉(xiāng)財(cái)政問題的要害是強(qiáng)加給農(nóng)民一個大規(guī)模的公共品的供應(yīng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了農(nóng)民的支付能力。更重要的是，公共品供應(yīng)效率低下。真正使農(nóng)民受惠的主要是政府的教育支出和部分財(cái)政支農(nóng)支出。

　　中央政府制定的緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的總方針是“明確責(zé)任，綜合治理，激勵約束，分類指導(dǎo)”。2005年9月，財(cái)政部制定并頒發(fā)了《緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難工作績效評價暫行辦法》。從2005年開始，財(cái)政部開始實(shí)行“三獎一補(bǔ)”政策，力爭用三年左右的時間，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。財(cái)政部計(jì)劃采取一系列措施，幫助縣鄉(xiāng)擺脫財(cái)政困難。中央和省財(cái)政今后將把新增的財(cái)政稅收收入和新增的轉(zhuǎn)移支付資金重點(diǎn)支持困難的縣鄉(xiāng)。中央政府還決定盡快建立制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)的有效機(jī)制，探索逐步化解舊債的具體辦法；進(jìn)一步完善“一事一議”制度，引導(dǎo)農(nóng)民開展自己直接受益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展公益事業(yè)。2005年中央提出的“管理民主”是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的目標(biāo)之一，也有利于緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。從長遠(yuǎn)看，解決縣鄉(xiāng)財(cái)政體制困難要抓好兩方面的工作。一是要完善省以下的“分稅制”改革，在明確鄉(xiāng)級政府的事權(quán)的同時，給予其財(cái)權(quán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財(cái)政運(yùn)行法制化。二是開掘農(nóng)村社會自身的活力，推動民間組織和農(nóng)民合作社在農(nóng)村公共品供應(yīng)中的作用。

　　鏈接

　　農(nóng)村綜合改革

　　改革的目標(biāo)是：按照鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，力爭在“十一五”期間或用更長一些時間基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革任務(wù)，建立精干高效的農(nóng)村行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制、覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度、政府保障的農(nóng)村義務(wù)教育體制，促進(jìn)農(nóng)民減負(fù)增收和農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，全面推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

　　改革的總體要求是：統(tǒng)一思想認(rèn)識，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)；解決遺留問題，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)；加強(qiáng)調(diào)研總結(jié)，完善政策措施；積極探索實(shí)踐，實(shí)行重點(diǎn)突破。各地區(qū)、各有關(guān)部門要把農(nóng)村綜合改革工作與推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)緊密結(jié)合起來，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)推進(jìn)，并做好農(nóng)村綜合改革與其他各項(xiàng)改革之間的配套銜接