新年伊始，2010年稅收政策的一些密集調(diào)整和財稅體制改革的新動向，引起了公眾極大關(guān)注。

　　繼去年減免企業(yè)和居民稅收負擔5000億元之后，作為積極財政政策一部分的結(jié)構(gòu)性減稅，將在2010年繼續(xù)實施。其中，最引人關(guān)注的是增值稅和個人所得稅的調(diào)整動向。同時，動議之中的資源稅可能開征、物業(yè)稅全國空轉(zhuǎn)等問題也同樣備受關(guān)注。

　　為了解下一步結(jié)構(gòu)性減稅計劃，以及減稅與經(jīng)濟發(fā)展、減稅與財稅體制改革之間的關(guān)系等問題，《中國新聞周刊》特約財政部財科所所長賈康、社科院財貿(mào)所副所長高培勇進行了一次對話。

　　結(jié)構(gòu)性減稅新動向

　　中國新聞周刊：近日，國家稅務(wù)總局召開全國稅務(wù)工作會議，局長肖捷提出，2010年要繼續(xù)落實結(jié)構(gòu)性減稅政策，不斷增強稅收調(diào)控職能。結(jié)構(gòu)性減稅在2010年還會有哪些新動向？

　　高培勇：作為積極財政政策的內(nèi)容之一，結(jié)構(gòu)性減稅在2008年10月開始提出。核心是增支和減稅。結(jié)構(gòu)性減稅和普通減稅的差異有三條：第一，它不是全面地減，而是有選擇性地減；第二，它不是大規(guī)模地減，而是有限度地減；第三，它也不是增減互抵之后凈效用為零，而是實實在在地要減輕企業(yè)和居民的負擔。

　　2010年，大家肯定依然對減稅充滿期待。2010年結(jié)構(gòu)性減稅能做些什么？我個人將之表述為三個層次。

　　一、過去已經(jīng)推出的減稅項目，如果不是短期的安排，那么2010年仍然要繼續(xù)實施下去。比如2008年推出的企業(yè)所得稅兩法合并，類似這樣的已經(jīng)深入到稅制安排層面的改革，2010年以及更長的時間內(nèi)肯定要繼續(xù)堅持下去。

　　二、在過去兩年間推出的有時限的臨時性措施，比如二手房營業(yè)稅的減免優(yōu)惠，當時宣布實施一年。現(xiàn)在看起來，凡是有時限的，就面臨繼續(xù)下去還是結(jié)束的問題。比如，二手房營業(yè)稅的優(yōu)惠措施就廢止了。

　　三、推出新的結(jié)構(gòu)性減稅安排，主要是增值稅、個人所得稅和物業(yè)稅等三項。

　　中國新聞周刊：在民眾最關(guān)心的個人所得稅方面，2010年會有哪些新的動作？例如大家最關(guān)心的起征點，是否會上調(diào)？

　　高培勇：實際上，起征點應(yīng)該是“被稱作起征點的扣除額”。它是老百姓看得見摸得著的，但對起征點進行調(diào)整的改革，不是逼近個人所得稅改革方向的改革。個人所得稅的改革方向有兩條：一是調(diào)節(jié)貧富差距，一是降低中低收入群體的納稅負擔。個人所得稅必須從分類走向綜合。綜合跟分類的最大差別，是必須以人為單位搞清他所有的收入，然后再根據(jù)收入的多與少實施調(diào)節(jié)，只有在這種條件下才能實現(xiàn)公平負擔，堵塞稅收流失漏洞。

　　賈康：我基本的看法也是贊成走向“綜合與分類相結(jié)合”的思路。中國現(xiàn)在按照11個分類征收個人所得稅，在這種框架之下簡單地討論提高起征點沒有意義。

　　我個人建議，可以先把資本利得拋在一邊，綜合其他各種收入。我們的身份證號碼應(yīng)該成為各人的社會保障號碼，同時也應(yīng)該成為個人納稅號碼，這個號碼應(yīng)該終身不變，并在整個登記系統(tǒng)中是唯一的。這一納稅號碼，配合金融實名制和金融系統(tǒng)的計算機聯(lián)網(wǎng)，就可以將一個人名下在各個金融機構(gòu)的年度收入合計在他個人的號碼之下，然后再以超額累進的方式征收個人所得稅。

　　那么超額累進稅率的設(shè)計應(yīng)該怎么樣考慮呢？我認為，極而言之我們可以不動起征點，在剛過起征點的檔次上將稅率調(diào)低到1%，這既使較低收入階層進入了納稅人范圍，又明顯降低了他們的稅負。在中等收入階層，以5%來覆蓋就可以了。對在此范圍界限之上的收入，我認為可以再加大調(diào)節(jié)力度，強化收入再分配，即對更高的收入可以從5%跳到15%，再跳到25%，最高還可以設(shè)想跳到35%。這種綜合配套的新方案，將明顯降低低收入階層的稅負，培育中等收入階層，并且加大高收入階層的實際稅負。

　　中國新聞周刊：日前有媒體稱物業(yè)稅“空轉(zhuǎn)”將可能變?yōu)椤皩嵽D(zhuǎn)”，2010年是否會有相關(guān)計劃？

　　賈康：我們對于現(xiàn)在被稱為物業(yè)稅的不動產(chǎn)稅應(yīng)該給予特別的關(guān)注，因為它可以校正地方政府的職能與行為，促進房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。物業(yè)稅實際上會給中國有產(chǎn)權(quán)房的社會成員增加一個保有環(huán)節(jié)的稅負，這個稅負可以起到一定的調(diào)節(jié)收入分配的作用。物業(yè)稅會促使以后有能力買產(chǎn)權(quán)房的這些社會成員購自住房時，更多考慮買小戶型，它也會抑制那些想買房來炒作的投資者或投機者。進一步，這種需求方的變化會影響供給方，開發(fā)商會注意在自己開發(fā)的地皮努力興建更多的小戶型住宅，由此帶來的一方面是中國土地集約利用水平的提高，另一方面也在調(diào)整收入分配格局。

　　高培勇：物業(yè)稅太重要了。重要在哪兒？要我說就一句話，還是和貧富差距的調(diào)節(jié)有關(guān)。中國人走到今天，貧富差距最終要通過征收財產(chǎn)稅來實現(xiàn)。人與人之間的貧富差距體現(xiàn)在三個層次，一是收入的差距；二是消費的差距；三是財產(chǎn)的差距。而在這三個層面的差距中，財產(chǎn)是基礎(chǔ)性的，最根本的。政府要想調(diào)控，就必須瞄準財產(chǎn)。中國目前調(diào)節(jié)貧富差距的工具說到底還得靠稅收，而稅收現(xiàn)在面臨的尷尬局面是財產(chǎn)環(huán)節(jié)沒有稅。中國2010年應(yīng)該在結(jié)束財產(chǎn)環(huán)節(jié)無稅狀態(tài)方面有所作為。應(yīng)該以物業(yè)稅的開征來帶動整個財產(chǎn)稅體系的建立。

　　中國新聞周刊：在增值稅方面會推出哪些新的安排？

　　高培勇：減稅可以通過各種方式來完成，比如縮稅基、減稅率，而增值稅的減稅則是通過從生產(chǎn)型到消費型的轉(zhuǎn)型來完成的，這是一種機制上的調(diào)整。它里面有很多“玄機”。

　　生產(chǎn)型和消費型有什么區(qū)別？我認為一句話就可以講清楚了：用于購買固定資產(chǎn)機器設(shè)備的款項是計征增值稅還是免征增值稅？如果是計征，就是生產(chǎn)型增值稅；如果是免征，就是消費型增值稅。

　　2010年，要在增值稅的轉(zhuǎn)型改革問題上作出新的調(diào)整，我認為可以有一個突破口：那就是將增值稅的抵扣范圍，從設(shè)備投資擴大到所有固定資產(chǎn)。據(jù)估算，企業(yè)的固定資產(chǎn)投資額中設(shè)備投資占三分之二，土建部分占三分之一，我們現(xiàn)在只允許抵扣其中的三分之二。2010年要在這方面做出突破。但是這牽涉到營業(yè)稅的改革，因為現(xiàn)在的建筑安裝屬于營業(yè)稅的征稅范圍，給土建部分抵扣等于是用營業(yè)稅抵扣增值稅了。所以這個配套要同時進行，將營業(yè)稅與增值稅的改革銜接起來。

　　稅制改革與《預算法》修訂

　　中國新聞周刊：2010年，資源稅、環(huán)境稅的改革會否提上議事日程？

　　賈康：合理的資源稅稅負水平和資源價格，是資源得到合理配置的前提。資源瓶頸之所以演化成為中國經(jīng)濟發(fā)展最突出的問題之一，與資源產(chǎn)品價格形成機制有關(guān)。現(xiàn)階段我國資源產(chǎn)品價格仍基本上是“三不反映”：一不反映資源的需求稀缺程度；二不反映供求關(guān)系；三不反映環(huán)境污染造成的外部成本。而且資源價格缺少彈性，不利于運用價格手段激勵節(jié)能。

　　之所以會有不合理的資源價格形成機制，又與沒有完善的稅收制度安排和政策支撐有關(guān)。也就是說，現(xiàn)行從量計征的、過低的資源稅額不能配合價格的“三個反映”。其最大弊端顯現(xiàn)在資源價格高企的時候，也是資源企業(yè)低效開采的最瘋狂的時候。但這時卻又是最不能進行資源稅改革的時機，因為資源價格虛高之際必是通脹之時，而此時資源企業(yè)也極易把改革后的資源稅輕易地轉(zhuǎn)嫁給下游企業(yè)，從而進一步加劇通脹。這就是為什么前幾年我國遲遲無法推出資源稅改革的原因。

　　如今，在我國成功抵御世界金融危機的沖擊，國民經(jīng)濟于2009年間順利由“前低”轉(zhuǎn)入“后高”之后，我認為推進資源稅改革的時機已經(jīng)到來。

　　高培勇：結(jié)構(gòu)性減稅屬于積極財政政策，而資源稅、環(huán)境稅的改革則屬于稅制改革的進程。資源稅在2010年應(yīng)該出臺了。大的背景很清楚：節(jié)能減排，全球氣候變化，建立低碳經(jīng)濟。稅收上肯定要有所作為，而且已經(jīng)有了一個比較好的方案，各方面的條件基本已經(jīng)具備，應(yīng)該在2010年將它推出。

　　中國新聞周刊：從財稅體制改革的角度看，稅負的減少和稅種的增加之間應(yīng)該遵循什么樣的一些原則？應(yīng)該怎樣看待中國的稅負問題？

　　高培勇：經(jīng)過減免，中國現(xiàn)在一共有19種稅，其中固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅是暫免征收的，有效運行的一共有18種稅。從總體上講，稅制改革的方向就是12個字：簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管。“簡稅制”就是稅種不要太多。我認為，在全球范圍內(nèi)做比較，20個左右的稅種不是一個繁瑣的稅制。

　　其實，稅制的繁瑣和簡化只是形式，更重要的還是要體現(xiàn)政策的目標和稅收本身的功能。就總體而言，看待中國百姓的稅負不能偏向總量，而要注重結(jié)構(gòu)。就總量而言，2009年中國的宏觀稅負水平，就是稅收收入占GDP的水平，在20%上下。如果把非稅收入，把游離于預算之外的收入加進去，也就在30%左右。如果把能夠統(tǒng)計在冊的其他收入也都計算在內(nèi)，可能會超過30%。但關(guān)鍵不在總量，而在結(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)在哪？首先一個大的結(jié)構(gòu)就是預算口徑問題，我們希望把各方面政府收入都統(tǒng)一納入預算當中來，使我們的宏觀稅負水平能夠更確切地反映企業(yè)和居民的負擔狀況。另外，不同產(chǎn)業(yè)之間稅負要均衡，促進服務(wù)業(yè)更快發(fā)展；不同收入群體間的稅負要均衡，讓高收入者多納稅，低收入者少納稅。在這樣的前提下來討論稅負問題我覺得是有裨益的，因為政府的支出規(guī)模和職能格局就在那里，單純討論稅負的減少是很難做到的。

　　中國新聞周刊：從2003年開始，深化財稅體制改革已經(jīng)進行了6年有余。這6年中，既有2008年開始實施的內(nèi)、外資企業(yè)的所得稅制度統(tǒng)一，又有2009年實施的全國增值稅轉(zhuǎn)型改革。中國當前財稅體制最需要改革之處還有哪些？

　　高培勇：最重要的是《預算法》修訂應(yīng)該盡快破題。《預算法》是統(tǒng)管財稅所有法律的根本大法�，F(xiàn)行的《預算法》是1994年推出的，當時的經(jīng)濟環(huán)境與現(xiàn)在相比，已經(jīng)發(fā)生了很大變化。2010年要把《預算法》的修訂放在特別重要的位置，在此基礎(chǔ)上研究其他法律的改革問題。

　　“跑部錢進”應(yīng)終結(jié)

　　中國新聞周刊：深化財稅體制改革和完善公共財政體系，離不開中央和地方財政體制的健全。近日，胡錦濤主席也提出，“要按照調(diào)動中央和地方兩個積極性的原則，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的財政體制�！痹谶@方面，未來會有哪些改革方向？

　　高培勇：經(jīng)過這些年的改革，中央和地方的財政體制安排的路子越來越清晰了。中國是單一制的國體，不要指望給地方政府以稅收立法權(quán)，這是越來越看得清楚的。正因為這樣，現(xiàn)在談到體制問題的時候，原來叫“財權(quán)與事權(quán)對稱”，現(xiàn)在叫“財力與事權(quán)對稱”，目的就是為了走出認識上的誤區(qū)。

　　同時，中國又不是一般意義上的單一制國家，而是帶有中國特色的單一制國體。地方的財政很多要靠中央的轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)。比如，2009年的預算中，全國省以下地方支出的38%要靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付來彌補，中西部地區(qū)省以下地方政府支出的54%要靠轉(zhuǎn)移支付彌補。這實際上就告訴我們，中國的財力配置格局應(yīng)該是什么樣的狀況�，F(xiàn)在需要解決的問題是，在轉(zhuǎn)移支付的作用越來越大的條件下，要盡快將轉(zhuǎn)移支付納入制度化和規(guī)范化的軌道。不要演變成“跑部錢進”，而是讓地方政府能對自己的收入有一個大致穩(wěn)定的預期。

　　中國新聞周刊：在信貸政策寬松的背景下，去年曾出現(xiàn)“地方政府融資的狂歡節(jié)”，地方舉債融資的規(guī)模迅速擴大，也引發(fā)了許多爭議。應(yīng)怎樣看待地方政府融資問題？

　　賈康：我認為，地方政府融資的發(fā)展，在市場經(jīng)濟和分稅分級財政體制模式下，有其必然性，對其做出簡單禁止是行不通的，所以大思路上應(yīng)回歸大禹治水“堵不如疏”的古老智慧，疏堵結(jié)合，重堵，更重疏。

　　具體來說，應(yīng)該“治存量，開前門、關(guān)后門、修圍墻”，打造一套可控風險和可持續(xù)的地方“陽光融資”的制度和法紀。地方政府融資應(yīng)當是有透明度的、受法紀約束的、依托于制度規(guī)范和受公眾監(jiān)督的。當務(wù)之急，一是應(yīng)強化國家綜合部門自上而下對各地融資規(guī)模的監(jiān)督、指導、協(xié)調(diào)；二是應(yīng)強化地方各級人大、政協(xié)對政府融資的審批與制約；三是應(yīng)強化金融市場監(jiān)管部門、審計部門對于政府融資活動的監(jiān)控、審計；四是應(yīng)提倡、鼓勵地方政府融資主體內(nèi)部的自律和加強管理。相關(guān)的制度內(nèi)容，可先形成一些粗線條的文本，再于動態(tài)中不斷完善、細化。

　　中國新聞周刊：在目前的中國國情下，如何理解納稅人的權(quán)利和義務(wù)？

　　賈康：自新中國成立至改革開放之前的30年內(nèi)，除建國之初的幾年外，經(jīng)濟社會是在一種趨向“無稅”的狀態(tài)中運行的，這直接導致全民納稅意識淡薄。改革開放后，隨著各項稅收制度的不斷建立，企業(yè)的納稅意識逐漸有所增強。但對于居民個人來說，意識到自己的納稅人身份要更晚些。1994年稅制改革使個人所得稅覆蓋低收入階層之外的所有居民時，普遍存在的民眾納稅意識淡漠、偷逃稅比率高現(xiàn)象，便與稅收的規(guī)范性要求形成一種刺目的反差。從長遠看，在市場經(jīng)濟中，培養(yǎng)公民的納稅意識是一項十分重要的工作，社會誠信度包括納稅誠信度，對市場經(jīng)濟的建立和完善是至關(guān)重要的。同時，居民納稅意識的提高，對于促進我國預算管理的公開、透明和法治化、民主化，也至關(guān)重要。

　　中國新聞周刊：開征新稅種要經(jīng)過哪些程序？是否要經(jīng)過全民討論？

　　高培勇：在中國的稅法體系中，開征新稅種的方式有三類：一類是最高層次的全國人大立法，第二類是行政法規(guī)，國務(wù)院立法，第三類就是由財政部和稅務(wù)總局推出的法規(guī)。當我們談?wù)撻_征新稅種的時候，關(guān)鍵是將它納入到哪一個層面上去。一般來講，都限于前兩個層次，不會由財政部和稅務(wù)總局推出新的稅種。