2004年10月，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，為城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局調(diào)整提供了政策依據(jù)。2006年國土資源部部署了開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作。從2006年開始，先后四次共下達(dá)增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)73.9萬畝，試點(diǎn)涉及省份共27個(gè)。各試點(diǎn)地區(qū)對利用不合理的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)整利用，總體進(jìn)展順利。但有的省份超過下達(dá)的周轉(zhuǎn)指標(biāo)，甚至未經(jīng)批準(zhǔn)、沒有掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)擅自開展“增減掛鉤”及以各種名義的土地置換，經(jīng)批準(zhǔn)的掛鉤試點(diǎn)也存在不夠規(guī)范的現(xiàn)象。這些問題亟待糾正�！秶鴦�(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》日前下發(fā)，明確提出進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范增減掛鉤試點(diǎn)。日前，國土資源部已正式下發(fā)工作方案，將會同中農(nóng)辦、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國務(wù)院研究室組織開展為期三個(gè)月的清理檢查工作。

　　以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點(diǎn)

　　實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，其實(shí)質(zhì)是在我國人多地少基本國情和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，以城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整為紐帶，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展土地供需矛盾，減少農(nóng)村土地浪費(fèi)；通過顯化城鎮(zhèn)土地價(jià)值和城鄉(xiāng)土地級差收益返還農(nóng)村，推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。如果單一解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾，片面追求擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，既可能導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)粗放用地，又可能導(dǎo)致農(nóng)村大拆大建，影響農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定和長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。因此，各試點(diǎn)地區(qū)亟需提高增減掛鉤政策認(rèn)識水平，以保護(hù)耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點(diǎn)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，統(tǒng)籌安排農(nóng)民新居、城鎮(zhèn)發(fā)展等土地整治活動(dòng)。

　　城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整使用必須經(jīng)國土資源部批準(zhǔn)

　　近幾年，一些地方出現(xiàn)了未經(jīng)批準(zhǔn)自行開展建設(shè)用地置換、復(fù)墾土地周轉(zhuǎn)等“搭車”行為，嚴(yán)重?cái)_亂了掛鉤試點(diǎn)工作秩序，影響到宏觀調(diào)控，成為增減掛鉤被人詬病的主要方面。

　　為了堅(jiān)決制止以各種名義擅自開展土地置換等行為，《通知》強(qiáng)調(diào)“凡涉及城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整使用的，必須納入增減掛鉤試點(diǎn)”�！冻青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》規(guī)定，開展增減掛鉤試點(diǎn)必須由省級國土資源部門向國土資源部提出申請，經(jīng)批準(zhǔn)方可確定為掛鉤試點(diǎn)省份，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整使用工作。掛鉤試點(diǎn)工作實(shí)行行政區(qū)域和項(xiàng)目區(qū)雙層管理，以項(xiàng)目區(qū)為主體組織實(shí)施。未得到試點(diǎn)批準(zhǔn)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整使用的，均可視為違法違規(guī)行為。

　　同時(shí)，增減掛鉤試點(diǎn)必須控制在國土資源部批準(zhǔn)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模內(nèi)�！锻ㄖ�》明確，“嚴(yán)禁突破掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)”，“嚴(yán)禁循環(huán)使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)”，“嚴(yán)格按照國家下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，組織審批和實(shí)施試點(diǎn)項(xiàng)目”，“對掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的下達(dá)、使用和歸還實(shí)行全程監(jiān)管”。因此，試點(diǎn)省份要按照“總量控制、封閉運(yùn)行、定期考核、到期歸還”的原則組織實(shí)施增減掛鉤試點(diǎn)，對未能按計(jì)劃及時(shí)歸還指標(biāo)的�。▍^(qū)、市），要限期整改，情節(jié)嚴(yán)重的，暫停掛鉤試點(diǎn)工作；對擅自擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，突破下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模的，停止該�。▍^(qū)、市）的掛鉤試點(diǎn)工作，并相應(yīng)扣減土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)。未納入項(xiàng)目區(qū)、無掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的地塊，不得改變土地用途。

　　堅(jiān)持把切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益貫穿始終

　　《通知》提出的關(guān)于切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的規(guī)定，重點(diǎn)體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，凡涉及村莊撤并的，要以農(nóng)民為主體，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶自主決定，不同意的不得強(qiáng)拆強(qiáng)建。二是在舊房拆遷、新居建設(shè)、土地互換、利用方式等方面要注重保持地方特色和風(fēng)貌，尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)生活習(xí)慣，保護(hù)具有歷史文化和景觀價(jià)值的傳統(tǒng)建筑，為農(nóng)民提供多種選擇。三是通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整使用所獲收益，必須按照明晰產(chǎn)權(quán)、維護(hù)權(quán)益的原則，合理分配土地調(diào)整使用中的增值收益。要明確受益主體，規(guī)范收益用途，確保所獲土地增值收益及時(shí)全部返還農(nóng)村，用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。