近日，國家稅務(wù)總局公布了2011年稅務(wù)部門規(guī)章立法計劃，共有11件一二類立法項目列入稅務(wù)部門規(guī)章立法計劃。
業(yè)內(nèi)人士稱，做好稅務(wù)部門規(guī)章立法，是推進法治政府建設(shè)的重要工作，只有扎實做好規(guī)章立法工作，不斷提高規(guī)章立法質(zhì)量，才能為規(guī)范稅收執(zhí)法、推進依法治稅提供有效的制度依據(jù)。
立法計劃的制定，體現(xiàn)了相關(guān)部門對稅收立法的重視。就目前看來，我國稅收法制體系發(fā)展到何種程度？究竟還有那些稅收法律、法規(guī)需要完善？應(yīng)該怎樣完善？帶著這些問題，本報記者采訪了業(yè)界專家。
有立法計劃 更應(yīng)有立法行動
在今年的11件立法項目中，包括一類立法項目8件，二類立法項目3件。一類立法項目主要包括修訂《出口貨物退免稅電子化管理辦法》、《卷煙消費稅計稅價格信息采集和核定管理辦法》、《車輛購置稅征收管理辦法》、《個體工商戶個人所得稅計稅辦法》、《注冊稅務(wù)師管理暫行辦法》、《稅收執(zhí)法檢查規(guī)則》，制定《網(wǎng)絡(luò)發(fā)票管理辦法》和《稅收違法違紀行為行政處分暫行規(guī)定》；二類立法項目主要包括修訂《稅務(wù)部門規(guī)章制定實施辦法》、制定《重大稅務(wù)案件審理辦法》和《稅務(wù)稽查分級分類管理暫行辦法》。
在去年稅務(wù)總局公布的規(guī)章立法計劃中，有8件一二類立法項目被列入。當時該計劃強調(diào)，對列入一類規(guī)章立法計劃的項目將確保年內(nèi)出臺。
然而，對比下稅務(wù)總局去年的部門規(guī)章立法計劃，我們發(fā)現(xiàn)，在今年立法計劃的11個項目中，包含了去年立法計劃中的5個項目，比如，在去年的立法規(guī)劃中出現(xiàn)的《個體工商戶個人所得稅計稅辦法》、《注冊稅務(wù)師管理暫行辦法》、《稅收違法違紀行為行政處分暫行規(guī)定》這三項規(guī)章制度又赫然列示在今年稅務(wù)部門規(guī)章立法計劃中。也就是說，去年的稅務(wù)部門的規(guī)章立法計劃中，有62.5%的計劃沒有完成。不難看出，去年的計劃執(zhí)行情況不盡如人意。
實際上，“十一五”規(guī)劃中也曾列出十多個稅制改革項目，計劃內(nèi)容很豐富，但相關(guān)部門真正去完成的項目屈指可數(shù)。個稅、物業(yè)稅和房地產(chǎn)稅等改革更是一個漫長的過程。相關(guān)專家表示，這三個稅種，即便是在“十二五”期間，也不能保證就能順利完成。
業(yè)界評論員表示，我國的一些法律法規(guī)從無到有，從不完善到逐漸完善，需要一個過程。這個過程可能是三年、五年甚至是八年、十年。公眾著急沒用，必須看財稅部門對問題的研究和重視程度。
事實上，關(guān)于我國稅收制度體系的完善、稅制設(shè)計本身并不是難點，國際上已有非常多的優(yōu)秀案例值得借鑒。真正的難點在于制度的落實，如何將制度落到實處。辦法制定的目的在于實施，如果成為一紙空文，便毫無意義。
更多稅收法律法規(guī)亟待制度修改
事實上，除了立法計劃中列示的11件立法項目，我國目前還有許多規(guī)章制度需要制訂，需要提高其法律地位。
對此，中南大學(xué)PPLG研究中心研究員楊孟著表示，一部結(jié)構(gòu)合理、功能完善、運行高效的稅收體系的形成，并不是按照人們的意圖由人們理性地設(shè)計出來的，而是在長期的稅收征收實踐中通過互動和“適應(yīng)性學(xué)習(xí)”過程不斷動態(tài)優(yōu)化的結(jié)果。我國稅制結(jié)構(gòu)和稅收體系不盡完美，所以一定要在有計劃的前提下有步驟、有目的地去做，以加快其出臺和修訂的進程。
楊孟著進一步表示，我國需要立法的稅法，包括制定新的稅法和提高法律位階兩個部分。前者如社會保障稅、遺產(chǎn)稅、碳稅等；后者如將增值稅、營業(yè)稅、消費稅等稅種，由當前的條例提升到法律的高度，以體現(xiàn)稅收法定原則，改變我國稅法層次過低的局面。但為了達到同一調(diào)節(jié)目的或政策目標，對同一稅基或計稅依據(jù)設(shè)置不同稅種的做法，是不合理的，如土地稅與城建稅；而燃油稅就與擬開征的碳稅等就犯了“同目的同稅基”的功能交叉重疊的錯誤，有必要對現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化調(diào)整。
他建議，在稅制設(shè)計和稅收實踐中，為了達到同一調(diào)節(jié)目的或政策目標，可以在不同的納稅環(huán)節(jié)或根據(jù)不同的計稅依據(jù)設(shè)置不同的稅種。如調(diào)節(jié)貧富差距的收入環(huán)節(jié)的個稅、消費環(huán)節(jié)的特定消費行為稅、資產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的物業(yè)稅、贈與環(huán)節(jié)的贈與稅、財產(chǎn)代際轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)的遺產(chǎn)稅等；也可以為了達到不同的調(diào)節(jié)目的或政策目標，對同一稅基或計稅依據(jù)設(shè)置不同的稅種，如卷煙生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)的增值稅和消費稅等。
“除此之外，還需制定完善納稅服務(wù)規(guī)范和社會承諾制度；制定納稅服務(wù)的標準和嚴格的質(zhì)量體系，拓展納稅服務(wù)的領(lǐng)域和范圍；完善納稅人權(quán)利保護機制，對稅務(wù)部門不作為、給納稅人造成損害和要求納稅人履行額外義務(wù)的行為等，必須有嚴格的制裁性法律規(guī)定。為適應(yīng)國際稅收環(huán)境變化和國際貿(mào)易合作與發(fā)展的需要，修訂完善涉外稅收法律法規(guī)�！睏蠲现f。
必須打破封閉的部門立法模式
立法應(yīng)該有一個體系，但就目前來說，我國在法律法規(guī)方面發(fā)布的條文非常多，顯得雜亂無章，難以執(zhí)行。
在我國現(xiàn)行的稅收實體法律規(guī)范中，由國家行使稅收立法權(quán)制定的稅法寥寥無幾，大部分是由國務(wù)院通過的暫行條例、草案、規(guī)定、辦法等，直接影響了稅法效力等級。
中國法學(xué)會財稅法研究會會長、北京大學(xué)教授劉劍文表示，根據(jù)“稅收法定原則”，要盡快將現(xiàn)行各稅種的暫行條例上升到法律層面。除此之外，我國稅收立法滯后問題嚴重，稅收征管中，還出 現(xiàn)一些稅收不當或違背法律的情況，卻得不到合理的解釋，引起公眾質(zhì)疑。所以，要通過立法方和行政方的權(quán)利配置，遵循立法宗旨、目的，對有爭議的稅收立法、征管行為等進行解釋，對其中的矛盾進行有效解決。
對此，楊孟著表示贊同。他說，我國政府行政管理部門介入經(jīng)濟領(lǐng)域的廣度和深度依然沒有從根本上得到有效遏制。一個重要體現(xiàn)就是，它們通過制定和發(fā)布“通知”、“辦法”甚至“意見”的形式，行使著實際上的立法權(quán)，從而掌握了事實上的“立法權(quán)”與“執(zhí)法權(quán)”。在這種情況下，為了部門利益，利用集“立法權(quán)”與“執(zhí)法權(quán)”于一身的不受任何制約的權(quán)力，大肆為自己設(shè)租、尋租也就在所難免。泛濫成災(zāi)的罰沒收入和無限膨脹的自由裁量權(quán)就是例證。仔細想一想，在稅收制度方面，制度一出來就有漏洞（如全年一次性獎金計稅等）、執(zhí)行過程中不斷“打補丁”（如土地稅等）、出臺了制度卻無法執(zhí)行（如宴席稅等），還有更可怕的稅收政策缺陷（如房地產(chǎn)投資入股稅收政策等）等的大量存在，顯然與封閉的部門立法模式有關(guān)。
“必須改革和完善現(xiàn)行部門主導(dǎo)型立法模式，采用符合憲政精神的準公共立法模式，即委托具有超然獨立地位的機構(gòu)或具有中立地位的專家學(xué)者組成的團隊進行立法主導(dǎo)的模式，是我國未來法制建設(shè)的基本走向和發(fā)展趨勢。在部門主導(dǎo)的立法模式下，法規(guī)制度在制定實施前，社會公眾是不知情的，自然也就缺少了社會監(jiān)督的壓力。到了征求民意階段，在強大的“部門利益”驅(qū)動下，即使到了民怨沸騰的地步，也往往被政府以各種理由拒之門外。這方面的例子不計其數(shù)。若采用符合憲政精神的準公共立法模式，不科學(xué)、不合理的稅法就不會通過�！睏蠲现f。
本報短評
采訪過程中，楊孟著表示，我國真正意義上的現(xiàn)代稅收制度發(fā)端于1994年的分稅制改革，發(fā)展歷史比較短。目前，稅收環(huán)境還處在不斷發(fā)展變化的過程中，有不少新的制度和機制正在建立和完善，有不少新的制度和機制正在進行研究和探索。在這樣的情況下，出現(xiàn)稅收制度繁雜、重復(fù)甚至相互矛盾的狀況是難免的。
即便如此，目前我國這種“打補丁”的立法現(xiàn)狀不應(yīng)再持續(xù)下去了。每年都有不少稅收法規(guī)出臺，伴隨的卻又是上百條法律法規(guī)條文的失效。這不是一個完善的法律體系所具有的特征。法律法規(guī)有其嚴肅性，更不應(yīng)屢遭質(zhì)疑。我國必須加快提升我國稅收法律體系的立法層次，轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的稅收征管機制，以適應(yīng)我國社會經(jīng)濟的發(fā)展。
另外，一部法律法規(guī)的制定，如果能在征納民意后，尊重并吸納民意，想必在推行的道路上必定能夠順利些。
