條例暫行20多年

  我國的房地產(chǎn)稅最早可以追溯到上世紀(jì)50年代。1950年，政務(wù)院發(fā)布《全國稅政實(shí)施要?jiǎng)t》，確定開征14個(gè)稅種，其中包括房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅。

  次年，政務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，將房產(chǎn)稅與地產(chǎn)稅合并為房地產(chǎn)稅。

  到了1973年，我國簡化稅制，把對國營企業(yè)和集體企業(yè)征收的城市房地產(chǎn)稅并入工商稅，對有房產(chǎn)的個(gè)人、外國僑民和房地產(chǎn)管理部門等繼續(xù)征收城市房地產(chǎn)稅。

  1984年國營企業(yè)實(shí)行第二步利改稅和全國改革工商稅制時(shí)，國家決定對企業(yè)恢復(fù)征收城市房地產(chǎn)稅。鑒于城市的土地屬于國有、使用者沒有土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)際情況，將城市房地產(chǎn)稅分為房產(chǎn)稅和土地使用稅。

  1984年9月18日，六屆全國人大常委會“授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行”。

  1985年4月10日，六屆全國人大三次會議作出決定：授權(quán)國務(wù)院對于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面的問題，必要時(shí)可以根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國人大及其常委會的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規(guī)定或條例，頒布實(shí)施，并報(bào)全國人大常委會備案。經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，條件成熟時(shí)由全國人大或者全國人大常委會制定法律。

  中國財(cái)稅法學(xué)研究會會長、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文介紹，總體上說，六屆全國人大1985年的授權(quán)涵蓋了此前六屆全國人大常委會的授權(quán)。

  劉劍文告訴法治周末記者，在這種背景下，國務(wù)院于1986年9月發(fā)布房產(chǎn)稅暫行條例，“暫行條例的出臺有憲法依據(jù)，因?yàn)橛腥珖�人大和全國人大常委會的授�?quán)”。

  劉劍文介紹說，根據(jù)房產(chǎn)稅暫行條例，對個(gè)人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)免納房產(chǎn)稅的背景是，私人擁有的房屋很少，大部分房屋屬于國家所有。

  2008年12月31日，國務(wù)院宣布次日起廢止城市房地產(chǎn)稅暫行條例，外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和組織以及外籍個(gè)人，依照房產(chǎn)稅暫行條例繳納房產(chǎn)稅。

  劉劍文認(rèn)為，應(yīng)該用歷史的眼光看待房產(chǎn)稅暫行條例，它在特殊的時(shí)期不僅推動(dòng)了國家的經(jīng)濟(jì)改革，還在一定意義上承認(rèn)和保護(hù)了私有財(cái)產(chǎn)，“征稅目的也是為了保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)”。

  同時(shí)，應(yīng)該以發(fā)展的眼光看待房產(chǎn)稅暫行條例，20多年過去了，房產(chǎn)稅的規(guī)定仍是以暫行條例的形式存在，在國家法治不斷完善的前提下，應(yīng)該盡快上升到法律層面。

  試點(diǎn)合法性遭質(zhì)疑

  1998年之后的十幾年間，隨著我國住房制度的改革，個(gè)人住房的商品化、住房條件的不斷改善以及住房在個(gè)人和家庭財(cái)產(chǎn)中主體地位的確立，房地產(chǎn)稅改革提上了日程。

  2011年3月發(fā)布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》中，提出在財(cái)稅體制改革中，“研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革”。

  規(guī)劃綱要公布前兩個(gè)月，房產(chǎn)稅改革已經(jīng)開始。同年1月底，國務(wù)院召開常務(wù)會議，同意在部分城市進(jìn)行對個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。

  隨后，重慶市房產(chǎn)稅實(shí)施細(xì)則出臺：只針對獨(dú)棟別墅(存量與增量)和高檔住宅(增量，超過每平方米9941元)收稅，同時(shí)也對在重慶市無戶籍、無企業(yè)、無工作的個(gè)人從第二套房開始征稅。

  與此同時(shí)，上海市公布的房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案是：將房產(chǎn)稅征收對象界定為本市居民家庭在本市新購、且屬于該居民家庭第二套及以上的住房，并超出人均60平方米以上部分，以及非本市居民家庭在本市新購住房。

  劉劍文教授介紹說，由于試點(diǎn)突破了對個(gè)人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)“免納房產(chǎn)稅”的規(guī)定，關(guān)于其合法性的質(zhì)疑就接踵而來。包括來自法學(xué)界的質(zhì)疑。

  當(dāng)年2月21日，武漢大學(xué)[微博]法學(xué)院教授熊偉與全國多名學(xué)者聯(lián)名向全國人大常委會寄送了《關(guān)于提請對房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)進(jìn)行合法性審查的建議》，質(zhì)疑國務(wù)院同意在部分城市進(jìn)行對個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的做法，建議全國人大常委會對其合法性加以審查。

  學(xué)者們認(rèn)為，雖然房產(chǎn)稅改革的大方向值得肯定，但國務(wù)院同意在部分城市進(jìn)行對個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革的試點(diǎn)，授權(quán)省級地方政府自行制定征稅辦法的做法，違反了立法法關(guān)于不得轉(zhuǎn)授權(quán)的規(guī)定。

  為解決其中的合法性難題，針對此次房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，學(xué)者們提出了兩種思路。

  優(yōu)選的方案是，由全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院，允許其批準(zhǔn)省級政府針對個(gè)人所有非營業(yè)房產(chǎn)進(jìn)行房產(chǎn)稅征收改革試點(diǎn)。有了此項(xiàng)授權(quán)，國務(wù)院允許地方政府試點(diǎn)房產(chǎn)稅改革就不再是轉(zhuǎn)授權(quán)，且不用修改房產(chǎn)稅暫行條例。

  次優(yōu)的方案是，國務(wù)院修改房產(chǎn)稅暫行條例，針對個(gè)人所有非營業(yè)房產(chǎn)，允許省級政府制定房產(chǎn)稅征收試點(diǎn)方案，報(bào)國務(wù)院審批后執(zhí)行。房產(chǎn)稅暫行條例修改可以避免試點(diǎn)方案與行政法規(guī)的沖突。而地方試點(diǎn)方案經(jīng)過國務(wù)院審批，也解決了稅收立法轉(zhuǎn)授權(quán)的法律難題。

  房地產(chǎn)稅取代房產(chǎn)稅

  房產(chǎn)稅改革仍在進(jìn)行中，并朝著建立房地產(chǎn)稅制度方向發(fā)展。

  2012年9月20日，國家稅務(wù)總局政策法規(guī)司巡視員叢明表示，房產(chǎn)稅在擴(kuò)大試點(diǎn)范圍的同時(shí)，將逐步建立房地產(chǎn)稅制度。

  他強(qiáng)調(diào)，要區(qū)分房產(chǎn)稅和房地產(chǎn)稅這兩個(gè)不同的概念，如果按照原值征收則是房產(chǎn)稅，如果按照評估價(jià)值則是房地產(chǎn)稅，評估價(jià)值里包括了地價(jià)。

  時(shí)間進(jìn)入2013年，擴(kuò)大個(gè)人住房房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍表述多次被國家層面提及。

  今年5月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的國家發(fā)改委《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》明確提出，將擴(kuò)大房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍。

  7月，在一份名為《國家稅務(wù)總局關(guān)于轉(zhuǎn)變職能改進(jìn)作風(fēng)更好服務(wù)大局的通知》中，國家稅務(wù)總局明確提出，研究擴(kuò)大個(gè)人住房房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍。

  隨后，財(cái)政部向全國人大常委會預(yù)算工委通報(bào)時(shí)也表示，將擴(kuò)大個(gè)人住房房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍，為全面推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革進(jìn)一步積累經(jīng)驗(yàn)。

  11月15日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》公布，其中提出，加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革。

  基于此，劉劍文教授向法治周末記者表示，還是要在立法的框架下推進(jìn)改革。《決定》中對于財(cái)稅改革的方向以24個(gè)字表述，最前面的4個(gè)字是“完善立法”，同時(shí)，強(qiáng)調(diào)“落實(shí)稅收法定原則”，稅制改革除了加快立法，還要規(guī)范稅收授權(quán)，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件盡快將暫行條例上升為法律，以解決房產(chǎn)稅開征程序正當(dāng)性不足的問題，以法律思維來凝聚社會共識，消除改革的阻力。

  據(jù)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅收教育研究所所長賈紹華介紹，“我國18個(gè)稅種中只有3個(gè)通過人大立法。這3個(gè)稅種是個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅”，其他15個(gè)稅種，包括增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅等主要稅種，都是國務(wù)院制定暫行條例開征的。