一場(chǎng)涉及面甚廣的財(cái)稅領(lǐng)域改革試驗(yàn)正在全國(guó)展開(kāi)。目前，各地正在根據(jù)財(cái)政部的相關(guān)文件，出臺(tái)地方文件，要求加快推進(jìn)2013年的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試編工作。

這項(xiàng)工作用通俗的話來(lái)說(shuō)，就是編制政府的資產(chǎn)負(fù)債表，摸清政府的“家底”。據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解，2013年，全國(guó)31個(gè)省和5個(gè)計(jì)劃單列市均開(kāi)展試編工作。今年是試編工作開(kāi)展的第四年，各省有望在8月中旬左右完成本省及下轄市縣報(bào)告的編制，然后匯總到財(cái)政部。

目前，試驗(yàn)的深度正在推進(jìn)。據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解，今年如浙江、江西、安徽等省份，要求轄內(nèi)各區(qū)、縣政府啟動(dòng)試編工作；還有一些省市如上海等，有望將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府納入試編。

按照十八屆三中全會(huì)通過(guò)的決定，推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，是財(cái)稅改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉曾表示，推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，即政府的“資產(chǎn)負(fù)債表”，并向社會(huì)公開(kāi)政府家底。

雖然試編已進(jìn)行四年，但離改革要求還有一定的距離。據(jù)上海市某區(qū)財(cái)政局的一份公開(kāi)文件稱(chēng)，試編貫徹信息保密原則，“試編結(jié)果僅限財(cái)政部門(mén)內(nèi)部掌握�！�

據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解，試編的政府財(cái)務(wù)報(bào)表包括政府資產(chǎn)負(fù)債表和收入費(fèi)用表。數(shù)據(jù)來(lái)源于公共財(cái)政、政府性基金、財(cái)政專(zhuān)戶、部門(mén)、固定資產(chǎn)投資、公益性國(guó)有企業(yè)、土地儲(chǔ)備資金等決算會(huì)計(jì)報(bào)表。

試編的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，除了上述財(cái)務(wù)報(bào)表，還有報(bào)表附注和政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況和政府財(cái)政財(cái)務(wù)管理情況的說(shuō)明。諸如養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)這類(lèi)或有債務(wù)，未來(lái)是否可持續(xù)等，也需要在綜合報(bào)告中加以說(shuō)明。由于報(bào)告局限在財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部，編制效果尚難評(píng)估。

改革面臨的核心問(wèn)題之一是政府會(huì)計(jì)處理方法要進(jìn)行變革。過(guò)去，政府機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)處理采用“收付實(shí)現(xiàn)制”，而試編的政府資產(chǎn)負(fù)債表則要采取權(quán)責(zé)發(fā)生制。

近日，清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)教授于增彪，在由天和智庫(kù)主辦的“新常態(tài)經(jīng)濟(jì)與財(cái)稅改革方案實(shí)施高端論壇”上，接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者專(zhuān)訪時(shí)表示，推動(dòng)權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，可從推動(dòng)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的出臺(tái)著手，搭建一套權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算管理的框架。

改革政府會(huì)計(jì)制度

《21世紀(jì)》：政府會(huì)計(jì)改革，在財(cái)稅改革中處于什么地位？

于增彪：很多財(cái)稅學(xué)者表示，財(cái)稅是涉及政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)的一個(gè)綜合性學(xué)科。但沒(méi)有會(huì)計(jì)的深度介入，財(cái)稅改革不可能成功。

比如稅收，對(duì)什么群體或階層征稅，如何征稅，具體政策如何定，這是政治問(wèn)題，也是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題；緊接著，怎么把稅征上來(lái)，怎么繳入國(guó)庫(kù)、納入預(yù)算，這都是具體的會(huì)計(jì)操作，依賴(lài)于政府會(huì)計(jì)，包括政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和政府管理會(huì)計(jì)。

《21世紀(jì)》：中國(guó)政府會(huì)計(jì)改革的方向是什么？

于增彪：我國(guó)有政府會(huì)計(jì)，但主要依據(jù)1997年通過(guò)的《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》，比較粗糙，并且以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)。未來(lái)出臺(tái)的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則一定會(huì)更精細(xì)，會(huì)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)。

收付實(shí)現(xiàn)制，就是以實(shí)際發(fā)生的現(xiàn)金收入或支出當(dāng)作財(cái)政收入或支出，由此反映的現(xiàn)金流量很清楚。權(quán)責(zé)發(fā)生制，就是以實(shí)際或者已經(jīng)發(fā)生的收入或支出當(dāng)作財(cái)政收入或支出。收入或支出不一定是現(xiàn)金，存在著應(yīng)收賬款和應(yīng)付賬款；應(yīng)該付的沒(méi)有付，應(yīng)該收的沒(méi)有收，這在現(xiàn)金收付制里體現(xiàn)不出來(lái)。

比如銀行每月20日結(jié)算利息，但會(huì)計(jì)月底結(jié)算。20日到月底這10天，也有利息支出，但并沒(méi)支付給銀行。按照權(quán)責(zé)發(fā)生制，這10天的利息，雖然在下個(gè)月20日才支付給銀行，但需要記入到本月利息支出，因?yàn)檫@個(gè)利息成本已經(jīng)發(fā)生。如果是收付實(shí)現(xiàn)制，10天的利息就不算本月利息支出，賬表都反映不出來(lái)。

準(zhǔn)確反映政府債務(wù)

《21世紀(jì)》：權(quán)責(zé)發(fā)生制改革會(huì)帶來(lái)什么好處？

于增彪：收付實(shí)現(xiàn)制最大的弊端就是掩蓋了政府債務(wù)，而權(quán)責(zé)發(fā)生制最大的好處則是準(zhǔn)確反映政府債務(wù)的種類(lèi)、時(shí)間和規(guī)模。在收付實(shí)現(xiàn)制下，政府借債、發(fā)債計(jì)入當(dāng)年財(cái)政收入，只有到歸還債務(wù)的年度才計(jì)入財(cái)政支出。在有債務(wù)的地方政府，表面上好像是“收支平衡，略有結(jié)余”，實(shí)際上對(duì)于往期積累的債務(wù)以及到期應(yīng)還未還的債務(wù)，都無(wú)法反映出來(lái)。

當(dāng)下大家關(guān)注地方政府債務(wù)問(wèn)題，要評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要知道政府的資產(chǎn)負(fù)債狀況。就像企業(yè)，如果資不抵債或者債務(wù)到期不能償還、流動(dòng)性不夠，就要宣告破產(chǎn)了。

資產(chǎn)負(fù)債表包含三個(gè)要素：資產(chǎn)、負(fù)債和權(quán)益。負(fù)債率等于負(fù)債比上資產(chǎn)，是評(píng)價(jià)企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要指標(biāo)之一，也適用于政府。但現(xiàn)在最大的難題在于，政府資產(chǎn)如何確認(rèn)和計(jì)量，還需要深入細(xì)致地研究。

《21世紀(jì)》：是否還存在一個(gè)固定資產(chǎn)的折舊問(wèn)題？

于增彪：是的。按我國(guó)現(xiàn)行的政府會(huì)計(jì)與預(yù)算制度，固定資產(chǎn)不提折舊。比如政府建一棟辦公樓，屬于固定資產(chǎn)，雖然建樓的錢(qián)當(dāng)年投入，但樓房可以使用幾十年。

按照現(xiàn)金收付制，蓋樓的錢(qián)一次性投入，計(jì)入當(dāng)年的政府成本；但實(shí)際上，這棟樓的建設(shè)成本，應(yīng)該均勻地?cái)偟竭@幾十年的使用時(shí)間里。按收付實(shí)現(xiàn)制，當(dāng)年政府成本就僅僅是當(dāng)年均攤的成本，這樣就能準(zhǔn)確地反映當(dāng)年政府實(shí)際運(yùn)營(yíng)成本。這是權(quán)責(zé)發(fā)生制的有一個(gè)好處。

難度在于產(chǎn)權(quán)不清

《21世紀(jì)》：很多專(zhuān)家指出，政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則涉及到很多技術(shù)問(wèn)題，有很多障礙，你怎么看？

于增彪：技術(shù)問(wèn)題很重要，但更重要的是產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)不清是政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中界定各種會(huì)計(jì)要素的最大的障礙。在編制政府資產(chǎn)負(fù)債表時(shí)，只有產(chǎn)權(quán)歸政府，才可以列入到政府的賬目上。但我國(guó)的現(xiàn)狀是，政府、企業(yè)和個(gè)人的產(chǎn)權(quán)邊界不清晰。

比如石油企業(yè)，油田是自然礦產(chǎn)資源，屬于國(guó)家，是不是也列入政府的資產(chǎn)負(fù)債表？再如，最典型的是土地，即使農(nóng)民有使用權(quán)，按現(xiàn)行制度國(guó)家隨時(shí)可以征地拍賣(mài)給房地產(chǎn)公司，并將征地款與拍賣(mài)款之間的差額作為財(cái)政收入，但是房地產(chǎn)公司建造商品房之后賣(mài)給居民，居民只擁有70年的使用權(quán)。這種土地算不算政府資產(chǎn)？如果這些不算做政府資產(chǎn)，就很難評(píng)定出政府的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)權(quán)重疊或者有殘缺是造成資產(chǎn)難以界定的原因。

《21世紀(jì)》：技術(shù)問(wèn)題呢？

于增彪：會(huì)計(jì)問(wèn)題，只要產(chǎn)權(quán)清晰，剩下的就是評(píng)估、計(jì)價(jià)問(wèn)題，這些都有現(xiàn)成的方法，跟企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)都可以通用，沒(méi)有什么特殊的地方。

盡管有難度，但有必要先出臺(tái)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。國(guó)內(nèi)已經(jīng)有很多相關(guān)研究，而且還可以借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。就像1993年出臺(tái)的企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，當(dāng)時(shí)很粗糙，但經(jīng)過(guò)二十多年的實(shí)踐，逐步完善，現(xiàn)在已基本跟國(guó)際接軌，具有世界水平了。

毫無(wú)疑問(wèn)，貫徹權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)制度，會(huì)遇到很大阻力，相關(guān)利益方會(huì)極力阻撓。美國(guó)當(dāng)年推行的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，也是一個(gè)折衷的方案，既不是現(xiàn)金收付制，也不完全是權(quán)責(zé)發(fā)生制。