財政部此時為何要進(jìn)行國有資產(chǎn)清查?近年來，政府會計改革已取得了哪些進(jìn)展?《管理辦法》發(fā)布會為政府會計改革帶來什么影響?帶著這些疑問，《財會信報》記者采訪了相關(guān)專家。

　　日前，財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查核實管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)以及《關(guān)于開展2016年全國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查工作的通知》(以下簡稱《通知》)，《通知》稱，將于2016年1月至10月期間，對全國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進(jìn)行全面清查。財政部指出，通過資產(chǎn)清查，摸清行政事業(yè)單位“家底”，有利于夯實管理基礎(chǔ)，促進(jìn)資產(chǎn)合理配置，實現(xiàn)資產(chǎn)動態(tài)管理，有利于盤活存量資產(chǎn)，提高資產(chǎn)使用效益。同時，開展資產(chǎn)清查能夠從資產(chǎn)的數(shù)量、價值、結(jié)構(gòu)、使用狀況等多層面準(zhǔn)確反映政府財務(wù)、資產(chǎn)情況，為編制政府綜合財務(wù)報告奠定基礎(chǔ)。業(yè)內(nèi)人士也普遍認(rèn)為，此次行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查將是夯實政府資產(chǎn)基礎(chǔ)的重要工作之一，是在為我國政府會計改革鋪路。

　　資產(chǎn)清查助力政府會計改革數(shù)據(jù)基礎(chǔ)構(gòu)建

　　在我國，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位履行職能、保障政權(quán)運轉(zhuǎn)以及提供公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是黨和政府執(zhí)政能力的重要保障。通常，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是指由行政事業(yè)單位占有使用的、在法律上確認(rèn)為國家所有、能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總稱。

　　根據(jù)《通知》要求，本次資產(chǎn)清查以2015年12月31日為清查基準(zhǔn)日，清查范圍為2015年12月31日以前經(jīng)機構(gòu)編制管理部門批準(zhǔn)成立的、執(zhí)行行政事業(yè)單位財務(wù)和會計制度的各級各類行政事業(yè)單位、社會團體;執(zhí)行民間非營利組織會計制度并同財政部門有經(jīng)費繳撥關(guān)系的社會團體等單位。此次清查按照“統(tǒng)一政策、統(tǒng)一方法、統(tǒng)一步驟、統(tǒng)一要求、分級實施”的原則，各級財政部門按行政隸屬關(guān)系分別組織開展本地區(qū)、本級行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查。各主管部門按照財務(wù)隸屬關(guān)系，負(fù)責(zé)所屬單位資產(chǎn)清查。境外機構(gòu)的資產(chǎn)清查由國內(nèi)派出部門(單位)組織開展。

　　在財政部召開的中央部門資產(chǎn)清查工作布置會上，財政部部長助理許宏才強調(diào)，要扎實做好2016年行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查工作，全面摸清全國行政事業(yè)單位的“家底”，為編制部門預(yù)算和政府綜合財務(wù)報告提供真實可靠的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。同時，要針對在資產(chǎn)清查過程中發(fā)現(xiàn)的問題，不斷完善資產(chǎn)管理制度，逐步建立適應(yīng)現(xiàn)代化國家治理體系和公共財政管理需要的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制。

　　他指出，2016年全國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查工作的主要內(nèi)容包括：單位基本情況清理、賬務(wù)清理、財產(chǎn)清查、資產(chǎn)核實和完善制度。單位基本情況清理主要是對納入資產(chǎn)清查工作范圍的所屬單位戶數(shù)、編制和人員狀況等基本情況進(jìn)行全面清理。賬務(wù)清理主要是對行政事業(yè)單位各種銀行賬戶、會計核算科目、各類庫存現(xiàn)金、有價證券以及各項資金往來等基本賬務(wù)情況，進(jìn)行全面核對和清理。財產(chǎn)清查主要是對行政事業(yè)單位各項資產(chǎn)進(jìn)行全面的清理、核對和查實。資產(chǎn)核實主要是單位對清查出的各種資產(chǎn)盤盈、損失和資金掛賬，要按照資產(chǎn)清查要求進(jìn)行分類，提出相關(guān)處理建議，按規(guī)定權(quán)限上報。完善制度主要是財政部、主管部門、行政事業(yè)單位在資產(chǎn)清查的基礎(chǔ)上，針對資產(chǎn)清查工作中暴露出來的資產(chǎn)及財務(wù)管理等方面的問題，依據(jù)相關(guān)政策法規(guī)，建立健全各項管理制度。

　　資產(chǎn)清查助力政府會計改革深入推進(jìn)

　　根據(jù)《管理辦法》規(guī)定，財政部門和主管部門需根據(jù)國家資產(chǎn)清查核實政策和有關(guān)財務(wù)、會計制度，對行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作中認(rèn)定的資產(chǎn)盤盈、資產(chǎn)損失和資金掛賬等進(jìn)行認(rèn)定批復(fù)，并對資產(chǎn)總額進(jìn)行確認(rèn)。同時，還要通過資產(chǎn)清查建立全國行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，充實全國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，實施動態(tài)管理，為加強財政資產(chǎn)管理和預(yù)算管理提供數(shù)據(jù)支撐�？梢哉f，進(jìn)行國有資產(chǎn)清查是政府會計改革的必要前提和基礎(chǔ)。

　　長期以來，我國在政府會計領(lǐng)域一直實行以收付實現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的預(yù)算會計標(biāo)準(zhǔn)體系，主要包括財政總預(yù)算會計制度、行政單位會計制度和事業(yè)單位會計準(zhǔn)則等。該體系是為適應(yīng)財政預(yù)算管理的要求而建立和逐步發(fā)展起來的，在財政資金的運行管理和宏觀經(jīng)濟決策方面發(fā)揮了重要的基礎(chǔ)性作用。但是，該體系財務(wù)會計功能較為簡單，不能全面反映政府的財務(wù)狀況，不利于政府加強資產(chǎn)負(fù)債管理。這是我國傳統(tǒng)政府會計的主要缺陷。

　　中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院肖鵬教授在接受《財會信報》記者采訪時指出，我國之所以開展政府會計改革，是因為現(xiàn)行的政府和行政事業(yè)單位適用的會計體系為預(yù)算會計，建立于20世紀(jì)90年代中期，已不能適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展形勢。這套制度體系對于保護(hù)國家公共財產(chǎn)的安全完整、強化財政預(yù)算執(zhí)行管理、貫徹落實國家宏觀經(jīng)濟政策發(fā)揮了十分重要的作用，但是在全面反映政府的財務(wù)信息、考核政府活動的績效水平、提升財政透明度以及反映政府的公共受托責(zé)任等方面，局限性越來越明顯。具體表現(xiàn)在如下幾個方面。

　　其一，不能如實反映政府“家底”，不利于加強資產(chǎn)負(fù)債管理，不利于防范和降低財政風(fēng)險。現(xiàn)行制度不僅不能完整、準(zhǔn)確地反映政府的資產(chǎn)狀況，而且不能全面、清楚地反映政府的負(fù)債狀況。

　　其二，不能客觀反映政府的公共管理成本，不利于中央科學(xué)地評價各個政府及各屆政府的運營績效和對受托責(zé)任的履行情況。

　　其三，不能準(zhǔn)確地反映預(yù)算的收支執(zhí)行結(jié)果，不利于形成全面完整、一致可比的財政預(yù)算執(zhí)行信息。

　　其四，缺乏規(guī)范、統(tǒng)一的政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系和政府綜合財務(wù)報告制度。

　　近幾年來，進(jìn)行政府會計體系改革的呼聲在業(yè)內(nèi)逐漸增多。為了解決這一問題，財政部于2015年11月發(fā)布《政府會計準(zhǔn)則———基本準(zhǔn)則》，構(gòu)建了政府預(yù)算會計和財務(wù)會計適度分離并相互銜接的政府會計核算體系，確立了“3+5要素”的會計核算模式，首次提出收入、費用兩個要素，同時，按照政府會計改革最新理論成果對資產(chǎn)、負(fù)債要素進(jìn)行了重新定義。

　　在采訪中，肖鵬介紹稱，目前我國的政府會計改革已經(jīng)取得了一些可喜的成績。總體而言，中國在政府會計領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行了一系列改革，其中包括財政部在2012年頒布的新《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》、《行政單位財務(wù)規(guī)則》和《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則》，2013年施行的新《事業(yè)單位會計制度》，2014年實施的新《行政單位會計制度》。這些新的政府會計規(guī)范在全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債、防范各級財政風(fēng)險方面，發(fā)揮了重要作用。之后，國務(wù)院在2014年末批轉(zhuǎn)財政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》，進(jìn)一步明確了中國政府會計改革的原則、戰(zhàn)略框架、路線圖和時間表。財政部在2015年10月相繼頒布新的《財政總預(yù)算會計制度》和《政府會計準(zhǔn)則———基本準(zhǔn)則》，標(biāo)志著中國正式開始了以建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度為核心的新一階段的政府會計改革。

　　專家建議《管理辦法》應(yīng)對“資產(chǎn)”重新界定

　　肖鵬表示，我國目前的政府會計改革其實還存在很多難點有待解決。例如，關(guān)于中國的政府會計準(zhǔn)則實施，應(yīng)采取何種模式?基本準(zhǔn)則和具體準(zhǔn)則的關(guān)系是什么?政府會計的主體要如何界定?政府會計的確認(rèn)基礎(chǔ)要如何實現(xiàn)由收付實現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制的轉(zhuǎn)換?政府綜合財務(wù)報告要如何編制?中國地域遼闊，政府層次多，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的差距較大，政府會計人員的素質(zhì)差別也很大，要如何降低制度變遷的成本，循序漸進(jìn)地推進(jìn)中國政府會計制度改革?而這些困難的解決，都需要相關(guān)部門做好前期研究和改革的頂層設(shè)計工作，考察其他典型國家進(jìn)行政府會計轉(zhuǎn)軌的經(jīng)驗、實施的環(huán)境、實施中出現(xiàn)的問題與經(jīng)驗等，結(jié)合中國具體國情、財政管理水平、歷史文化因素等，實施真正適合中國現(xiàn)實國情、政治體制、歷史文化的政府會計制度，使政府會計成為反映政府公共受托責(zé)任、服務(wù)財政管理的重要工具。

　　他認(rèn)為，《管理辦法》的發(fā)布會為政府會計資產(chǎn)的核算、記錄帶來積極影響。具體而言，在《政府會計基本準(zhǔn)則》之后，我國還需要發(fā)布《政府會計具體準(zhǔn)則———資產(chǎn)》，來規(guī)范各級政府、行政事業(yè)單位資產(chǎn)的核算。這樣就涉及到了資產(chǎn)核算的范圍、資產(chǎn)計價基礎(chǔ)、資產(chǎn)盤盈、盤虧的會計處理等。本次《通知》要求的資產(chǎn)清查工作，可以推動《政府會計具體準(zhǔn)則———資產(chǎn)》的頒布和落地實施。

　　當(dāng)然，肖鵬指出，在《管理辦法》的實施過程中，有關(guān)部門需要注意對會計主體資產(chǎn)的界定，明確哪些類型的資產(chǎn)需列入資產(chǎn)清查的范圍;對于一些共有資產(chǎn)的清查，要如何處理，要如何做到不重復(fù)、不遺漏，還有關(guān)于資產(chǎn)計價基礎(chǔ)，是采取歷史成本法、現(xiàn)值法，還是名義價格的方法等，都需要有一個標(biāo)準(zhǔn)。此外，《管理辦法》仍然存在需要繼續(xù)完善的地方。《管理辦法》規(guī)定，資產(chǎn)清查工作的內(nèi)容主要包括單位基本情況清理、賬務(wù)清理、財產(chǎn)清查和完善制度等，但《管理辦法》并未給出一個準(zhǔn)確的“資產(chǎn)”定義。例如，在實際執(zhí)行過程中，究竟是按照《會計學(xué)》意義上的“資產(chǎn)”定義———各級政府、行政單位、事業(yè)單位擁有或控制的，能以貨幣計量的經(jīng)濟資源———來界定，還是包括別的內(nèi)容;對行政單位的受托代理資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施或政府儲備物資的清查，究竟要計入哪個會計主體的清查報告中，也未給出一個明確界定。