近期，財政部黨組書記、部長肖捷在全國財政工作會議上講話時提出，要貫徹落實《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》(以下簡稱《綱要》)與《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，加強(qiáng)預(yù)算、債務(wù)、政府采購、PPP、資產(chǎn)、會計等領(lǐng)域的立法及研究，進(jìn)一步深化財政“放管服”改革。

　　那么，目前在預(yù)算、債務(wù)、政府采購、PPP、資產(chǎn)、會計等領(lǐng)域的立法情況如何?在立法進(jìn)程中，有哪些需要關(guān)注的問題?《財會信報》記者就此采訪了中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授李美云和重慶理工大學(xué)會計學(xué)院教授王海兵。

　　相關(guān)立法已完成 會計法正積極推進(jìn)
　　王海兵在接受本報記者采訪時，首先對上述領(lǐng)域的立法情況進(jìn)行了梳理。

　　1.預(yù)算立法。我國預(yù)算法律制度由《預(yù)算法》、《預(yù)算法實施條例》以及有關(guān)國家預(yù)算管理的其他法規(guī)制度構(gòu)成。1995年1月1日實施并于2014年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。針對事業(yè)單位預(yù)算管理問題，頒布了《財政部關(guān)于事業(yè)單位預(yù)算管理若干規(guī)定的通知》(財文字[1997]6號)�！缎姓�事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財會[2012]21號)則對行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)控制進(jìn)行了規(guī)范。針對企業(yè)預(yù)算管理問題，財政部等五部委制定實施《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第15號———全面預(yù)算》，對企業(yè)全面預(yù)算進(jìn)行了規(guī)范。

　　2.債務(wù)立法�！秶鴦�(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)[2014]43號)對深化預(yù)算管理制度改革、規(guī)范地方政府債務(wù)管理做出了規(guī)定;2016年10月頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》，對地方政府性債務(wù)管理提出了意見，對地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案進(jìn)行了規(guī)范�！兜胤秸�府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》(財預(yù)[2016]154號)對地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理進(jìn)行了規(guī)范。

　　3.PPP立法。作為新常態(tài)下國有資本運營改革試點重大舉措，地方政府融資平臺及PPP最新政策法規(guī)備受矚目。2014年以后，涉及政府與社會資本合作(PPP)模式的政策法規(guī)出現(xiàn)了井噴式的爆發(fā)，且發(fā)布主體多元化，包括國務(wù)院、發(fā)改委、銀監(jiān)會、財政部、多部委聯(lián)合發(fā)文等。例如《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)[2010]19號)、《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金[2014]76號)、《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號)、《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》(財預(yù)[2010]412號)、《關(guān)于加強(qiáng)土地儲備與融資管理的通知》(國土資發(fā)〔2012〕162號)、《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)同業(yè)業(yè)務(wù)的通知》(銀發(fā)[2014]127號)、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資平臺公司發(fā)行債券行為有關(guān)問題的通知》(發(fā)改辦財金[2010]2881號)、《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金[2016]92號)、《PPP物有所值評價指引(試行)》(財金[2015]167號)等等。

　　4.政府采購立法。包括國家層面的立法和地方層面的立法。國家層面的立法，例如：政府采購法(2014年修訂)、《政府采購法實施條例》(國務(wù)院令第658號)、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(18號令)、《政府采購信息公告管理辦法》(19號令)、《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》(20號令)、《政府采購評審專家管理辦法》、《政府采購非招投標(biāo)采購方式管理辦法》(74號令)、《政府購買服務(wù)管理辦法》(暫行、財綜[2014]96號)、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫[2014]215號)等。《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第7號———采購業(yè)務(wù)》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財會[2012]21號)分別對企業(yè)采購業(yè)務(wù)和政府采購業(yè)務(wù)控制進(jìn)行了規(guī)范。

　　5.資產(chǎn)立法。國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)包括綜合性立法、中央立法和地方立法。主要包括：《企業(yè)國有資產(chǎn)管理法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》、《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》、《中央國家機(jī)關(guān)國有資產(chǎn)處置管理辦法》、《中央企業(yè)全面風(fēng)險管理指引》、《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理暫行辦法》、《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》、《資產(chǎn)評估法》等等�！镀髽I(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第8號———資產(chǎn)管理》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財會[2012]21號)分別對企業(yè)資產(chǎn)管理和行政事業(yè)單位資產(chǎn)控制進(jìn)行了規(guī)范。

　　6.會計立法。會計立法主要涉及會計準(zhǔn)則、會計制度、會計師事務(wù)所管理、會計人才管理、會計職業(yè)資格管理、會計處理規(guī)定等方面。包括：《會計法》、《注冊會計師法》、《審計法》、《企業(yè)會計制度》、《金融企業(yè)會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計制度》、《企業(yè)財務(wù)通則》、《企業(yè)會計準(zhǔn)則》、《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則》、《中國內(nèi)部審計準(zhǔn)則》等等。《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第14號———財務(wù)報告》對企業(yè)財務(wù)報告的編制、披露、分析利用等進(jìn)行規(guī)范。

　　李美云重點介紹了《會計法》的立法進(jìn)展�！稌�計法》發(fā)布于1985年，經(jīng)歷了1993年小修和1999年大修;2011年出臺的《會計改革與發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》中，開始推動《會計法》的修訂工作。2013年，財政部會計司聯(lián)合條法司制定《財政部<會計法>修訂工作方案》，成立《會計法》修訂領(lǐng)導(dǎo)小組。2014年財政部召開《會計法》修訂座談會，并開展相關(guān)課題研究。2015年國務(wù)院發(fā)布的立法工作計劃中，將《會計法》(修訂)列入立法研究項目。2016年，財政部出臺的《會計改革與發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》明確，“十三五”期間(2016～2020年)會計改革與發(fā)展的總體目標(biāo)是“建立健全與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的會計體系，深入推進(jìn)會計工作法治化、信息化、現(xiàn)代化”，并提出了九大重點任務(wù)、32項具體措施以及相關(guān)組織保障措施，為《會計法》修訂工作的順利進(jìn)行提供制度保障。

　　會計立法應(yīng)保證會計信息的真實完整
　　王海兵表示，以上立法涵蓋面廣，時間跨度大，層次多，有助于全面規(guī)范和加強(qiáng)我國的預(yù)算、債務(wù)、政府采購、PPP、資產(chǎn)、會計等方面的工作。有法可依，有法必依，這些政策法律法規(guī)體系為財政工作的開展起到了很好的支撐作用，為財政系統(tǒng)貫徹落實《綱要》與《規(guī)定》提供了堅實的法律基礎(chǔ)，同時也為各部門和單位開展相關(guān)業(yè)務(wù)提供了政策法律依據(jù)。

　　他同時指出，仍存在一些有待商榷的地方，也是未來立法努力的方向。

　　首先，國家層面應(yīng)統(tǒng)籌立法。例如PPP立法數(shù)量很多，且政出多門，同層次之間的法律法規(guī)有的還存在規(guī)定和口徑上的不一致。PPP業(yè)務(wù)模塊之間相互嵌套交叉，立法呈現(xiàn)打補(bǔ)丁，難免出現(xiàn)紕漏或不足。建議結(jié)合我國國情，在《立法法》框架下，做好相關(guān)法律法規(guī)的頂層設(shè)計。針對大型、新型業(yè)務(wù)，國家層面聯(lián)合相關(guān)部委，有效協(xié)調(diào)各方關(guān)系和利益，統(tǒng)籌立法，避免出現(xiàn)相互沖突或盲點、死角。

　　其次，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)精簡凝練。PPP業(yè)務(wù)同時會涉及到預(yù)算、債務(wù)、政府采購、資產(chǎn)、會計等方面，地方政府債務(wù)管理問題也會涉及到預(yù)算管理和會計核算等問題。因此，新制定的法律法規(guī)應(yīng)該建立在遵守已經(jīng)制定且生效的相關(guān)其他法律法規(guī)的基礎(chǔ)上。例如地方政府性債務(wù)管理和預(yù)算管理密切相關(guān)，制定法律法規(guī)的時候應(yīng)充分考慮這種關(guān)聯(lián)，在適當(dāng)援引預(yù)算法律法規(guī)的同時，盡量精簡債務(wù)管理方面的法律法規(guī)，避免重復(fù)或冗長，應(yīng)增加法律法規(guī)的精練性、權(quán)威性和有效性。

　　再次，應(yīng)做好法律法規(guī)的“廢改立”工作。應(yīng)全面梳理財政管理工作相關(guān)的法律法規(guī)，形成具有一定結(jié)構(gòu)和功能的政策法規(guī)庫，對這些法律法規(guī)進(jìn)行動態(tài)管理，做好相關(guān)法律法規(guī)的“廢改立”工作，構(gòu)建對這些法律制度的審計監(jiān)督機(jī)制、運行分析機(jī)制和反饋完善機(jī)制，并接受社會各界的監(jiān)督，不斷優(yōu)化法律資源配置。

　　最后，應(yīng)推動法治的信息化。通過加強(qiáng)各部門、各單位內(nèi)部控制信息化工作，將政策法律法規(guī)內(nèi)化、固化到組織的內(nèi)部控制系統(tǒng)，最大程度減少人為操縱因素，切實提高法律法規(guī)的執(zhí)行效率和效果，用法治信息化推進(jìn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　李美云就《會計法》指出，1999年《會計法》修法的立法宗旨主要是針對企業(yè)會計信息提出的“禁止造假”。時至今日，會計法的立法宗旨不僅僅體現(xiàn)這一目的，而且涵蓋的內(nèi)容更廣泛�！额A(yù)算法》的修訂、全口徑預(yù)算管理概念的提出，對政府會計、行政事業(yè)單位會計核算的規(guī)范，對基金、資金類會計主體的規(guī)范以及非營利組織的會計核算和管理都要在《會計法》中規(guī)定。目前理論界和實務(wù)界獲得共識的觀點是，對新領(lǐng)域如政府會計、管理會計、內(nèi)部控制、會計信息化等方面，都要納入《會計法》規(guī)范中。

　　李美云表示，保證會計信息的真實性、完整性，一直都是會計立法的主要命題，但理論界和實務(wù)界對其概念的理解尚不統(tǒng)一，有必要在未來的《會計法》修訂時加以明確。

　　從國際上看，無論是單獨立法還是在其他部門法中規(guī)范會計行為，預(yù)算會計和企業(yè)會計都是分開立法。我國采取統(tǒng)一立法模式，就要求在會計法中統(tǒng)籌安排，通盤考量。

　　在總則中整體涵蓋以下內(nèi)容，一是會計信息的真實性問題;二是會計核算，不僅是指核算，還要體現(xiàn)核算與管理結(jié)合的理念;三是監(jiān)督，要結(jié)合內(nèi)部控制體現(xiàn)監(jiān)管的內(nèi)涵，明確會計人員職業(yè)道德、誠信規(guī)范，確立會計準(zhǔn)則的法律地位，會計信息共享平臺的規(guī)范，在條文規(guī)范中要體現(xiàn)法律規(guī)范術(shù)語等。

　　在會計核算、會計報告、會計監(jiān)督方面，對不同會計主體都要涉及，即從整體上把握核算管理規(guī)范，要粗線條，不宜過細(xì)，條文規(guī)定符合規(guī)范性。

　　此外，李美云還提出了以下建議。一是在信息披露方面要規(guī)范企業(yè)財務(wù)報告、內(nèi)部控制報告及政府綜合財務(wù)報告;二是結(jié)合最新修訂的《會計檔案管理辦法》、“營改增”、《稅收征收管理法》修訂涉及的會計問題，對會計憑證和會計賬簿的規(guī)范符合現(xiàn)實發(fā)展的需要，符合信息化、網(wǎng)絡(luò)化和集成化管理需要，體現(xiàn)對會計基礎(chǔ)工作的重視。三是確定不同會計主體的權(quán)責(zé)邊界，建立會計綜合監(jiān)管體系。針對全國1 900萬會計人員，可實行類型化管理模式;四是體現(xiàn)企業(yè)會計準(zhǔn)則國際趨同和會計標(biāo)準(zhǔn)適應(yīng)資本市場開放的需要;五是科學(xué)確定會計法律責(zé)任問題，針對不同的會計主體在法律責(zé)任的設(shè)計過程中，要符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，避免行政責(zé)任的適用范圍狹窄，增加民事責(zé)任的規(guī)定，在刑事責(zé)任方面要與行政責(zé)任及刑事責(zé)任主體相匹配，特別是在責(zé)任方面，要協(xié)調(diào)與其他部門法的銜接，確立會計法在會計領(lǐng)域的一般法的權(quán)威地位。