近期，財(cái)政部黨組書(shū)記、部長(zhǎng)肖捷在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上講話時(shí)提出，要貫徹落實(shí)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)與《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，加強(qiáng)預(yù)算、債務(wù)、政府采購(gòu)、PPP、資產(chǎn)、會(huì)計(jì)等領(lǐng)域的立法及研究，進(jìn)一步深化財(cái)政“放管服”改革。

　　那么，目前在預(yù)算、債務(wù)、政府采購(gòu)、PPP、資產(chǎn)、會(huì)計(jì)等領(lǐng)域的立法情況如何?在立法進(jìn)程中，有哪些需要關(guān)注的問(wèn)題?《財(cái)會(huì)信報(bào)》記者就此采訪了中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授李美云和重慶理工大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院教授王海兵。

　　相關(guān)立法已完成 會(huì)計(jì)法正積極推進(jìn)
　　王海兵在接受本報(bào)記者采訪時(shí)，首先對(duì)上述領(lǐng)域的立法情況進(jìn)行了梳理。

　　1.預(yù)算立法。我國(guó)預(yù)算法律制度由《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》以及有關(guān)國(guó)家預(yù)算管理的其他法規(guī)制度構(gòu)成。1995年1月1日實(shí)施并于2014年修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。針對(duì)事業(yè)單位預(yù)算管理問(wèn)題，頒布了《財(cái)政部關(guān)于事業(yè)單位預(yù)算管理若干規(guī)定的通知》(財(cái)文字[1997]6號(hào))�！缎姓�事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財(cái)會(huì)[2012]21號(hào))則對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)控制進(jìn)行了規(guī)范。針對(duì)企業(yè)預(yù)算管理問(wèn)題，財(cái)政部等五部委制定實(shí)施《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第15號(hào)———全面預(yù)算》，對(duì)企業(yè)全面預(yù)算進(jìn)行了規(guī)范。

　　2.債務(wù)立法。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2014]43號(hào))對(duì)深化預(yù)算管理制度改革、規(guī)范地方政府債務(wù)管理做出了規(guī)定;2016年10月頒布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》，對(duì)地方政府性債務(wù)管理提出了意見(jiàn)，對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案進(jìn)行了規(guī)范�！兜胤秸�府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》(財(cái)預(yù)[2016]154號(hào))對(duì)地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理進(jìn)行了規(guī)范。

　　3.PPP立法。作為新常態(tài)下國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)改革試點(diǎn)重大舉措，地方政府融資平臺(tái)及PPP最新政策法規(guī)備受矚目。2014年以后，涉及政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式的政策法規(guī)出現(xiàn)了井噴式的爆發(fā)，且發(fā)布主體多元化，包括國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、多部委聯(lián)合發(fā)文等。例如《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)發(fā)[2010]19號(hào))、《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))、《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金[2014]113號(hào))、《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》(財(cái)預(yù)[2010]412號(hào))、《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2012〕162號(hào))、《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)同業(yè)業(yè)務(wù)的通知》(銀發(fā)[2014]127號(hào))、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)公司發(fā)行債券行為有關(guān)問(wèn)題的通知》(發(fā)改辦財(cái)金[2010]2881號(hào))、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》(財(cái)金[2016]92號(hào))、《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》(財(cái)金[2015]167號(hào))等等。

　　4.政府采購(gòu)立法。包括國(guó)家層面的立法和地方層面的立法。國(guó)家層面的立法，例如：政府采購(gòu)法(2014年修訂)、《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》(國(guó)務(wù)院令第658號(hào))、《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(18號(hào)令)、《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》(19號(hào)令)、《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》(20號(hào)令)、《政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家管理辦法》、《政府采購(gòu)非招投標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》(74號(hào)令)、《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》(暫行、財(cái)綜[2014]96號(hào))、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》(財(cái)庫(kù)[2014]215號(hào))等�！镀髽I(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第7號(hào)———采購(gòu)業(yè)務(wù)》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財(cái)會(huì)[2012]21號(hào))分別對(duì)企業(yè)采購(gòu)業(yè)務(wù)和政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制進(jìn)行了規(guī)范。

　　5.資產(chǎn)立法。國(guó)有資產(chǎn)管理法律法規(guī)包括綜合性立法、中央立法和地方立法。主要包括：《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》、《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》、《中央國(guó)家機(jī)關(guān)國(guó)有資產(chǎn)處置管理辦法》、《中央企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理指引》、《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理暫行辦法》、《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》、《資產(chǎn)評(píng)估法》等等。《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第8號(hào)———資產(chǎn)管理》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財(cái)會(huì)[2012]21號(hào))分別對(duì)企業(yè)資產(chǎn)管理和行政事業(yè)單位資產(chǎn)控制進(jìn)行了規(guī)范。

　　6.會(huì)計(jì)立法。會(huì)計(jì)立法主要涉及會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、會(huì)計(jì)制度、會(huì)計(jì)師事務(wù)所管理、會(huì)計(jì)人才管理、會(huì)計(jì)職業(yè)資格管理、會(huì)計(jì)處理規(guī)定等方面。包括：《會(huì)計(jì)法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》、《審計(jì)法》、《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》、《金融企業(yè)會(huì)計(jì)制度》、《行政單位會(huì)計(jì)制度》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》、《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》、《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》、《中國(guó)內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》等等。《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第14號(hào)———財(cái)務(wù)報(bào)告》對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告的編制、披露、分析利用等進(jìn)行規(guī)范。

　　李美云重點(diǎn)介紹了《會(huì)計(jì)法》的立法進(jìn)展�！稌�(huì)計(jì)法》發(fā)布于1985年，經(jīng)歷了1993年小修和1999年大修;2011年出臺(tái)的《會(huì)計(jì)改革與發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》中，開(kāi)始推動(dòng)《會(huì)計(jì)法》的修訂工作。2013年，財(cái)政部會(huì)計(jì)司聯(lián)合條法司制定《財(cái)政部<會(huì)計(jì)法>修訂工作方案》，成立《會(huì)計(jì)法》修訂領(lǐng)導(dǎo)小組。2014年財(cái)政部召開(kāi)《會(huì)計(jì)法》修訂座談會(huì)，并開(kāi)展相關(guān)課題研究。2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布的立法工作計(jì)劃中，將《會(huì)計(jì)法》(修訂)列入立法研究項(xiàng)目。2016年，財(cái)政部出臺(tái)的《會(huì)計(jì)改革與發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》明確，“十三五”期間(2016～2020年)會(huì)計(jì)改革與發(fā)展的總體目標(biāo)是“建立健全與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的會(huì)計(jì)體系，深入推進(jìn)會(huì)計(jì)工作法治化、信息化、現(xiàn)代化”，并提出了九大重點(diǎn)任務(wù)、32項(xiàng)具體措施以及相關(guān)組織保障措施，為《會(huì)計(jì)法》修訂工作的順利進(jìn)行提供制度保障。

　　會(huì)計(jì)立法應(yīng)保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)完整
　　王海兵表示，以上立法涵蓋面廣，時(shí)間跨度大，層次多，有助于全面規(guī)范和加強(qiáng)我國(guó)的預(yù)算、債務(wù)、政府采購(gòu)、PPP、資產(chǎn)、會(huì)計(jì)等方面的工作。有法可依，有法必依，這些政策法律法規(guī)體系為財(cái)政工作的開(kāi)展起到了很好的支撐作用，為財(cái)政系統(tǒng)貫徹落實(shí)《綱要》與《規(guī)定》提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，同時(shí)也為各部門(mén)和單位開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)提供了政策法律依據(jù)。

　　他同時(shí)指出，仍存在一些有待商榷的地方，也是未來(lái)立法努力的方向。

　　首先，國(guó)家層面應(yīng)統(tǒng)籌立法。例如PPP立法數(shù)量很多，且政出多門(mén)，同層次之間的法律法規(guī)有的還存在規(guī)定和口徑上的不一致。PPP業(yè)務(wù)模塊之間相互嵌套交叉，立法呈現(xiàn)打補(bǔ)丁，難免出現(xiàn)紕漏或不足。建議結(jié)合我國(guó)國(guó)情，在《立法法》框架下，做好相關(guān)法律法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)。針對(duì)大型、新型業(yè)務(wù)，國(guó)家層面聯(lián)合相關(guān)部委，有效協(xié)調(diào)各方關(guān)系和利益，統(tǒng)籌立法，避免出現(xiàn)相互沖突或盲點(diǎn)、死角。

　　其次，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)精簡(jiǎn)凝練。PPP業(yè)務(wù)同時(shí)會(huì)涉及到預(yù)算、債務(wù)、政府采購(gòu)、資產(chǎn)、會(huì)計(jì)等方面，地方政府債務(wù)管理問(wèn)題也會(huì)涉及到預(yù)算管理和會(huì)計(jì)核算等問(wèn)題。因此，新制定的法律法規(guī)應(yīng)該建立在遵守已經(jīng)制定且生效的相關(guān)其他法律法規(guī)的基礎(chǔ)上。例如地方政府性債務(wù)管理和預(yù)算管理密切相關(guān)，制定法律法規(guī)的時(shí)候應(yīng)充分考慮這種關(guān)聯(lián)，在適當(dāng)援引預(yù)算法律法規(guī)的同時(shí)，盡量精簡(jiǎn)債務(wù)管理方面的法律法規(guī)，避免重復(fù)或冗長(zhǎng)，應(yīng)增加法律法規(guī)的精練性、權(quán)威性和有效性。

　　再次，應(yīng)做好法律法規(guī)的“廢改立”工作。應(yīng)全面梳理財(cái)政管理工作相關(guān)的法律法規(guī)，形成具有一定結(jié)構(gòu)和功能的政策法規(guī)庫(kù)，對(duì)這些法律法規(guī)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，做好相關(guān)法律法規(guī)的“廢改立”工作，構(gòu)建對(duì)這些法律制度的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制、運(yùn)行分析機(jī)制和反饋完善機(jī)制，并接受社會(huì)各界的監(jiān)督，不斷優(yōu)化法律資源配置。

　　最后，應(yīng)推動(dòng)法治的信息化。通過(guò)加強(qiáng)各部門(mén)、各單位內(nèi)部控制信息化工作，將政策法律法規(guī)內(nèi)化、固化到組織的內(nèi)部控制系統(tǒng)，最大程度減少人為操縱因素，切實(shí)提高法律法規(guī)的執(zhí)行效率和效果，用法治信息化推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　李美云就《會(huì)計(jì)法》指出，1999年《會(huì)計(jì)法》修法的立法宗旨主要是針對(duì)企業(yè)會(huì)計(jì)信息提出的“禁止造假”。時(shí)至今日，會(huì)計(jì)法的立法宗旨不僅僅體現(xiàn)這一目的，而且涵蓋的內(nèi)容更廣泛�！额A(yù)算法》的修訂、全口徑預(yù)算管理概念的提出，對(duì)政府會(huì)計(jì)、行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算的規(guī)范，對(duì)基金、資金類(lèi)會(huì)計(jì)主體的規(guī)范以及非營(yíng)利組織的會(huì)計(jì)核算和管理都要在《會(huì)計(jì)法》中規(guī)定。目前理論界和實(shí)務(wù)界獲得共識(shí)的觀點(diǎn)是，對(duì)新領(lǐng)域如政府會(huì)計(jì)、管理會(huì)計(jì)、內(nèi)部控制、會(huì)計(jì)信息化等方面，都要納入《會(huì)計(jì)法》規(guī)范中。

　　李美云表示，保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性、完整性，一直都是會(huì)計(jì)立法的主要命題，但理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)其概念的理解尚不統(tǒng)一，有必要在未來(lái)的《會(huì)計(jì)法》修訂時(shí)加以明確。

　　從國(guó)際上看，無(wú)論是單獨(dú)立法還是在其他部門(mén)法中規(guī)范會(huì)計(jì)行為，預(yù)算會(huì)計(jì)和企業(yè)會(huì)計(jì)都是分開(kāi)立法。我國(guó)采取統(tǒng)一立法模式，就要求在會(huì)計(jì)法中統(tǒng)籌安排，通盤(pán)考量。

　　在總則中整體涵蓋以下內(nèi)容，一是會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性問(wèn)題;二是會(huì)計(jì)核算，不僅是指核算，還要體現(xiàn)核算與管理結(jié)合的理念;三是監(jiān)督，要結(jié)合內(nèi)部控制體現(xiàn)監(jiān)管的內(nèi)涵，明確會(huì)計(jì)人員職業(yè)道德、誠(chéng)信規(guī)范，確立會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的法律地位，會(huì)計(jì)信息共享平臺(tái)的規(guī)范，在條文規(guī)范中要體現(xiàn)法律規(guī)范術(shù)語(yǔ)等。

　　在會(huì)計(jì)核算、會(huì)計(jì)報(bào)告、會(huì)計(jì)監(jiān)督方面，對(duì)不同會(huì)計(jì)主體都要涉及，即從整體上把握核算管理規(guī)范，要粗線條，不宜過(guò)細(xì)，條文規(guī)定符合規(guī)范性。

　　此外，李美云還提出了以下建議。一是在信息披露方面要規(guī)范企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告、內(nèi)部控制報(bào)告及政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告;二是結(jié)合最新修訂的《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》、“營(yíng)改增”、《稅收征收管理法》修訂涉及的會(huì)計(jì)問(wèn)題，對(duì)會(huì)計(jì)憑證和會(huì)計(jì)賬簿的規(guī)范符合現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，符合信息化、網(wǎng)絡(luò)化和集成化管理需要，體現(xiàn)對(duì)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的重視。三是確定不同會(huì)計(jì)主體的權(quán)責(zé)邊界，建立會(huì)計(jì)綜合監(jiān)管體系。針對(duì)全國(guó)1 900萬(wàn)會(huì)計(jì)人員，可實(shí)行類(lèi)型化管理模式;四是體現(xiàn)企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則國(guó)際趨同和會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)適應(yīng)資本市場(chǎng)開(kāi)放的需要;五是科學(xué)確定會(huì)計(jì)法律責(zé)任問(wèn)題，針對(duì)不同的會(huì)計(jì)主體在法律責(zé)任的設(shè)計(jì)過(guò)程中，要符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，避免行政責(zé)任的適用范圍狹窄，增加民事責(zé)任的規(guī)定，在刑事責(zé)任方面要與行政責(zé)任及刑事責(zé)任主體相匹配，特別是在責(zé)任方面，要協(xié)調(diào)與其他部門(mén)法的銜接，確立會(huì)計(jì)法在會(huì)計(jì)領(lǐng)域的一般法的權(quán)威地位。