編者按 近日，國(guó)家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所和法律出版社聯(lián)合舉辦稅收征管法修訂研討會(huì)暨《〈稅收征收管理法〉修訂若干制度研究》新書(shū)發(fā)布會(huì)。本版特邀該書(shū)主編李萬(wàn)甫、孫紅梅，分享他們的研究心得，并摘發(fā)部分與會(huì)專家對(duì)稅收征管法修訂的建議。

　　●為個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅等直接稅改革提供支撐
　　●以法律制度作為支撐，推動(dòng)第三方涉稅信息提供
　　●將稅收征管改革積累的經(jīng)驗(yàn)及時(shí)轉(zhuǎn)化為法律制度
　　●把納稅人的權(quán)利設(shè)定和稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法結(jié)合起來(lái)
　　●把國(guó)際慣例、好制度融入我國(guó)國(guó)際稅收征管制度
　　●對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)確立具有一定導(dǎo)向性的稅收征管原則

　　2015年1月5日，國(guó)務(wù)院法制辦公室公布了《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法修訂草案(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱征求意見(jiàn)稿)。征求意見(jiàn)稿向社會(huì)公布已兩年有余，在此期間，國(guó)內(nèi)外稅收環(huán)境發(fā)生了重大變化。因此，應(yīng)該站在更高更新的視角來(lái)推進(jìn)稅收征管法的修訂。

　　構(gòu)建自然人稅收管理體系，適應(yīng)直接稅改革的需要
　　我國(guó)傳統(tǒng)意義上的稅收征管都是面向企業(yè)，尚未形成一套以自然人為中心的較為系統(tǒng)的征管體系。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了“逐步提高直接稅比重”的要求，但以現(xiàn)行的征管模式，難以適應(yīng)直接稅比重逐步提高、自然人納稅人數(shù)量迅速增長(zhǎng)的征管要求。

　　個(gè)人所得稅改革、房地產(chǎn)稅立法一直是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。分類和綜合相結(jié)合的個(gè)人所得稅改革一直沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，很大程度上是由于自然人稅收征管制度還存在一些缺陷�，F(xiàn)行稅收征管法對(duì)自然人的征收管理規(guī)定較為單薄。個(gè)人所得稅的改革、房地產(chǎn)稅的立法，將倒逼自然人稅收征管制度盡快實(shí)現(xiàn)法治化、體系化。建立較為完善的自然人稅收征管制度，是這次稅收征管法修訂的重點(diǎn)之一。正因?yàn)槿绱�，征求意�?jiàn)稿新增了一系列關(guān)于自然人稅收征管的具體條款。但問(wèn)題是，一些條款只是試圖在原有的對(duì)企業(yè)的征管制度上植入一些對(duì)自然人的管理措施。例如，作為基本征管程序啟動(dòng)環(huán)節(jié)的納稅人識(shí)別號(hào)制度、作為核心環(huán)節(jié)的稅額確認(rèn)制度，很大程度上還只是基于對(duì)企業(yè)納稅人的管理需要。如何為直接稅改革提供程序法支撐，是當(dāng)前稅收征管法修訂迫切需要解決的問(wèn)題。

　　強(qiáng)化“稅收至上”理念，推動(dòng)第三方涉稅信息的提供
　　第三方涉稅信息提供一直是稅收征管中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，也是稅收征管法修訂要解決的核心問(wèn)題�，F(xiàn)行稅收征管法中，對(duì)其他部門的稅務(wù)協(xié)助義務(wù)只是原則性的規(guī)范，對(duì)部門間協(xié)助只是建議或是指導(dǎo)性的要求，缺乏穩(wěn)定的法律制度作為支撐。解決這個(gè)問(wèn)題的前提和基礎(chǔ)應(yīng)該是各部門達(dá)成“稅收至上”理念上的共識(shí)。

　　在現(xiàn)代國(guó)家治理進(jìn)程當(dāng)中，稅收發(fā)揮著基礎(chǔ)性、支柱性和保障性作用。社會(huì)發(fā)展、國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)都離不開(kāi)稅收，稅收利益作為國(guó)家最高利益的體現(xiàn)必須加以強(qiáng)化。在這方面，其他國(guó)家有很多先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)。例如，美國(guó)《海外賬戶稅收合規(guī)法案》要求所有的國(guó)外金融機(jī)構(gòu)要向美國(guó)政府提供美國(guó)公民5萬(wàn)美元以上的賬戶信息。美國(guó)境內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)也要按照征稅機(jī)關(guān)的要求，提供美國(guó)公民的涉稅信息。相比之下，我國(guó)第三方涉稅信息提供機(jī)制還有較大差距。

　　以落實(shí)深改方案為契機(jī)，推動(dòng)稅收征管改革成果法治化
　　2015年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》(以下簡(jiǎn)稱方案)，這是中央有史以來(lái)首次專門針對(duì)我國(guó)稅收改革發(fā)展制定的綱領(lǐng)性文件，為我國(guó)稅收事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，為未來(lái)稅收征管改革指明了方向。

　　方案共提出6大類30多項(xiàng)具體舉措，不單純解決國(guó)稅局與地稅局，地稅局與其他部門的稅費(fèi)征管職責(zé)劃分問(wèn)題，還包括“最大限度便利納稅人、最大限度規(guī)范稅務(wù)人”等一系列制度安排。這些在中央層面已經(jīng)取得共識(shí)、被廣泛認(rèn)同的制度安排不能僅停留在文件中，要上升到法律層面加以落實(shí)。在下一步稅收征管法修訂工作中，應(yīng)該以落實(shí)方案為契機(jī)，長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，將這些年稅收征管改革積累的經(jīng)驗(yàn)和成熟做法及時(shí)轉(zhuǎn)化為基本稅收征管法律制度，為進(jìn)一步深化稅收征管改革提供強(qiáng)有力的法律支撐。尚未成熟的做法和措施，也可以預(yù)留立法接口�？傊�，要為構(gòu)建現(xiàn)代化的稅收征管體系做好頂層設(shè)計(jì)。

　　以稅收確定性為核心，保障納稅人合法權(quán)益
　　稅收確定性原則的確立，不僅是為了防止征稅機(jī)關(guān)的任意專斷征稅，影響納稅人稅收實(shí)體負(fù)擔(dān)，還要求征稅的方式、步驟、時(shí)限和順序確定，從程序角度滿足納稅人對(duì)稅收確定性的需求。

　　稅收征管法是稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人進(jìn)行征納活動(dòng)的基本規(guī)范，進(jìn)一步強(qiáng)化稅收確定性原則是稅收征管法修訂的基本要求之一。征求意見(jiàn)稿引入了稅收預(yù)約裁定制度，用來(lái)克服稅收實(shí)體法的不確定性和相對(duì)滯后性，保障納稅人的實(shí)體性權(quán)利，這是一項(xiàng)非常值得關(guān)注的征管制度創(chuàng)新之舉。

　　在納稅人權(quán)益保護(hù)方面，要注意處理好實(shí)體與程序的關(guān)系。現(xiàn)行稅收征管法及征求意見(jiàn)稿中，對(duì)納稅人權(quán)益的保障性條款規(guī)定得比較籠統(tǒng)，納稅人在征稅程序中如何行使陳述申辯權(quán)、異議權(quán)及保密權(quán)等基本權(quán)利，沒(méi)有與稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅程序?qū)��?yīng)。從納稅服務(wù)的角度來(lái)說(shuō)，不但要解決納稅人辦稅便利問(wèn)題，更深層次的要求是讓納稅主體知道自己有哪些權(quán)利，清楚如何行使。征管程序設(shè)計(jì)要體現(xiàn)這一思想，把納稅人的權(quán)利設(shè)定和稅務(wù)機(jī)關(guān)的重要執(zhí)法環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，這樣才能進(jìn)一步提升稅收確定性。

　　落實(shí)BEPS行動(dòng)計(jì)劃，提升稅收國(guó)際話語(yǔ)權(quán)
　　近年來(lái)，我國(guó)積極參與聯(lián)合國(guó)和二十國(guó)集團(tuán)(G20)國(guó)際稅收規(guī)則的制定，深入?yún)⑴c稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移(BEPS)所有行動(dòng)計(jì)劃，國(guó)際稅收征管制度有了重大發(fā)展。2013年8月，我國(guó)成為《多邊稅收征管互助公約》的第56個(gè)簽約方，這也是我國(guó)簽署的第一份多邊稅收條約。國(guó)家稅務(wù)總局專門成立了G20稅制改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面推進(jìn)落實(shí)BEPS行動(dòng)計(jì)劃落地。

　　為鞏固和提升我國(guó)在國(guó)際稅收征管協(xié)作領(lǐng)域已經(jīng)取得的成績(jī)，承擔(dān)締約國(guó)的稅收征管國(guó)際義務(wù)，應(yīng)把國(guó)際法的國(guó)際慣例、好的制度融入我國(guó)國(guó)際稅收征管制度當(dāng)中。稅收征管法中應(yīng)體現(xiàn)BEPS行動(dòng)計(jì)劃內(nèi)容，通過(guò)此次修訂，完成從國(guó)際條約、協(xié)定到國(guó)內(nèi)法的轉(zhuǎn)化，形成系統(tǒng)、合理的國(guó)際稅收征管國(guó)內(nèi)法體系，用約束力更強(qiáng)的法律文件，增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際稅收事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)，建設(shè)更具穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性的國(guó)際稅收營(yíng)商環(huán)境。

　　順應(yīng)數(shù)字時(shí)代發(fā)展，強(qiáng)化稅收征管現(xiàn)代化的法治支撐
　　法律不能脫離社會(huì)生活，稅收征管程序的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)前征管工作面對(duì)的社會(huì)狀況，數(shù)字化變革就是很重要的考慮因素之一。一方面，電子商務(wù)蓬勃發(fā)展，是影響稅收征管程序的重要外部因素。從稅收實(shí)體角度看，應(yīng)稅行為在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)生，納稅人、征稅對(duì)象和納稅義務(wù)發(fā)生時(shí)間等課稅要素的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)需要重新設(shè)計(jì)。針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的稅收管轄權(quán)、涉稅電子數(shù)據(jù)的檢查權(quán)、電子發(fā)票的使用和征納雙方數(shù)字簽章的效力等基本制度，需要通過(guò)修訂稅收征管法建立和完善。另一方面，電子政務(wù)的長(zhǎng)足發(fā)展，是影響稅收征管程序的內(nèi)在重要因素。稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)交互，絕大多數(shù)涉稅業(yè)務(wù)都可以在互聯(lián)網(wǎng)上完成，稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的任務(wù)下達(dá)、結(jié)果反饋和信息共享也完全通過(guò)數(shù)據(jù)交換。對(duì)這些新的手段和形勢(shì)，稅收征管法修訂中應(yīng)當(dāng)有所體現(xiàn)。

　　目前，數(shù)字經(jīng)濟(jì)下的稅收征管面臨的諸多問(wèn)題尚未形成廣泛共識(shí)，這是此次稅收征管法修訂的重大“痛點(diǎn)”�？梢钥紤]對(duì)其確立具有一定導(dǎo)向性的征管原則，并為下位法的補(bǔ)充完善和征管實(shí)踐預(yù)留一定的操作空間，彰顯稅收征管的原則性和可操作性的有機(jī)結(jié)合。
　　(作者：國(guó)家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所所長(zhǎng))