阻止出境是稅收征管法賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)施欠稅管理的重要舉措，但該項(xiàng)措施的行使較為復(fù)雜和專業(yè)，操作細(xì)則不夠明確，導(dǎo)致不少稅務(wù)機(jī)關(guān)有疑慮，甚至不敢使用。

　　阻止出境逐漸成為清理欠稅的重要工具
　　近年來，公民基于商務(wù)、移民、旅游和醫(yī)療等因素，出境行為越來越頻繁，有成為常態(tài)之勢。而稅收征管法第四十四條規(guī)定了稅務(wù)機(jī)關(guān)對未結(jié)清稅款、滯納金又不提供擔(dān)保的欠稅人，可以通知出境管理機(jī)關(guān)阻止其出境。這項(xiàng)制度涉及出境人身自由，不僅對欠稅的外國人具有立竿見影的效果，在新形勢下對一般欠稅人也正在發(fā)揮出越來越重要的制度價(jià)值。

　　阻止出境逐漸成為清理欠稅的重要工具，理由有二：一是從權(quán)利剝奪的價(jià)值次序而言，一般是先財(cái)產(chǎn)而后過渡到人身。因欠稅而導(dǎo)致出境自由的限制，影響到當(dāng)事人的人身權(quán)利，是一種較為嚴(yán)厲的懲戒。二是實(shí)踐中很多欠稅人出于社會影響、個(gè)人名譽(yù)等考慮，存在著無形壓力，有前來清稅的趨向。如果有的放矢地運(yùn)用阻止出境，往往能夠收到欠稅管理之奇效。

　　運(yùn)用阻止出境清理欠稅需要?jiǎng)側(cè)岵��?jì)
　　這項(xiàng)工作需要?jiǎng)側(cè)岵��?jì)，既堅(jiān)持對惡意欠稅人實(shí)施強(qiáng)力清欠，也注重法治規(guī)范與流程打造。

　　以廈門市地稅局為例，廈門市地稅局近年來對阻止出境制度積極開展實(shí)踐探索，從2012年至2017年4月共提起阻止出境案件13起，清繳欠稅1.19億元，有16起欠稅案例的當(dāng)事人被告知擬采取阻止出境措施后，陸續(xù)到稅務(wù)機(jī)關(guān)主動清稅，阻止出鏡措施產(chǎn)生了較大的震懾效果。

　　規(guī)范管理，實(shí)行流程清單式操作。把復(fù)雜煩瑣的提請布控流程打造成七個(gè)步驟，實(shí)行清單式操作指導(dǎo)。分別為：一、核實(shí)欠稅情況;二、限期繳納稅款;三、發(fā)出催告;四、提請阻止出境前責(zé)成繳納稅款或提供擔(dān)保;五、制作阻止出境行政執(zhí)法審批表;六、提請省局布控;七、實(shí)施布控并下發(fā)阻止出境通知書。

　　可制訂《阻止出境操作指引》，同時(shí)附上案例式文書模板，作為制度性管理規(guī)范印發(fā)基層實(shí)施。
　　多管齊下，打消欠稅人消極清欠心態(tài)。欠稅管理重在全盤統(tǒng)籌，阻止出境的提請并非“單兵突進(jìn)”，應(yīng)與催告催繳、稅收保全與稅收強(qiáng)制等清欠措施相結(jié)合，堅(jiān)持“不清稅不撤控”，打消當(dāng)事人的僥幸心理。例如，2016年2月，廈門市地稅局對一欠稅公司行使催告催繳、查詢銀行賬戶與房產(chǎn)等常規(guī)清欠措施后，發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)已轉(zhuǎn)移，于是對其法定代表人提請阻止出境。該公司法定代表人從一開始的無動于衷到后來發(fā)現(xiàn)是全國聯(lián)網(wǎng)式布控，幾次出境均不成功，于是多次申請解除措施。但在稅務(wù)機(jī)關(guān)不繳欠稅不撤控的底線下，該公司終于陸續(xù)繳清稅款4138萬元，成為無資產(chǎn)清稅的成功案例。

　　輿論引導(dǎo)，注意發(fā)揮社會監(jiān)督作用。對當(dāng)事人采取欠稅清理措施的文書均要以書面通知送達(dá)，對未能聯(lián)系上的企業(yè)以網(wǎng)站和報(bào)紙公告送達(dá)，形成社會監(jiān)督。對已被阻止出境的欠稅企業(yè)仍拒不清稅的案例予以社會公告，形成輿論監(jiān)督壓力。實(shí)踐中不少企業(yè)在這樣的社會監(jiān)督與壓力之下自行前來清稅。

　　稅警協(xié)作，推進(jìn)稅收社會共治。阻止出境涉及多部門協(xié)作，要充分利用稅警聯(lián)絡(luò)機(jī)制，強(qiáng)化與出入境管理機(jī)關(guān)、邊防布控機(jī)關(guān)以及公安經(jīng)偵等部門的協(xié)作，從而解決欠稅人護(hù)照證件查詢問題與實(shí)施布控的及時(shí)性問題。

　　文明執(zhí)法，實(shí)施權(quán)利保障與人文關(guān)懷。實(shí)施阻止出境要注重法治理念。對一些欠稅數(shù)額較小或者通過其他方式可以清稅的，一般不予提請;強(qiáng)調(diào)在提請前，必須發(fā)出稅務(wù)事項(xiàng)告知書，對欠稅人作出責(zé)成提供納稅擔(dān)保或清稅的預(yù)先提醒;強(qiáng)調(diào)人文關(guān)懷，對一些因公益、重疾就醫(yī)等因素出境的納稅人實(shí)行特殊情況的豁免。

　　對阻止出境的四個(gè)“審視”
　　從實(shí)踐效果來看，阻止出境的開展在欠稅管理領(lǐng)域大有可為。但該項(xiàng)制度尚有以下問題值得思考與改進(jìn)。

　　第一，對法律依據(jù)與操作細(xì)則的審視：缺乏制度引領(lǐng)。
　　從法律層面來看，目前關(guān)于限制欠稅人出境的規(guī)定散見于多個(gè)法律文件中，內(nèi)容不夠明確。直接法律依據(jù)是稅收征管法第四十四條及實(shí)施細(xì)則第七十四條的進(jìn)一步規(guī)定：“阻止出境的具體辦法，由國家稅務(wù)總局會同公安部制定。” 但具體辦法目前可以找尋的是稅收征管法頒布之前1996年的兩項(xiàng)制度：《國家稅務(wù)總局、公安部關(guān)于印發(fā)〈阻止欠稅人出境實(shí)施辦法〉的通知》(國稅發(fā)〔1996〕215號)及《國家稅務(wù)總局關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行〈阻止欠稅人出境實(shí)施辦法〉的通知》(國稅發(fā)〔1996〕216號)，規(guī)定均較為粗放。對于限制出境人身自由這么重要的稅收舉措，如果缺乏操作細(xì)則，基層執(zhí)法存在較多疑慮，也容易形成執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。因此為適應(yīng)新形勢下的法治環(huán)境，必須在頂層設(shè)計(jì)上作出一個(gè)阻止出境的操作細(xì)則，利于基層執(zhí)法。

　　第二，對采取阻止出境措施的裁量權(quán)審視：應(yīng)設(shè)置提請的前提條件。
　　行政行為須考慮行政成本。首先阻止出境要有欠稅數(shù)額起點(diǎn)。目前的依據(jù)是1996年《國家稅務(wù)總局關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行〈阻止欠稅人出境實(shí)施辦法〉的通知》的規(guī)定：“各地稅務(wù)機(jī)關(guān)對欠稅人實(shí)施出境限制應(yīng)嚴(yán)格掌握，原則上個(gè)人欠稅3萬元以上，企業(yè)欠稅20萬元以上，方可函請公安邊防部門實(shí)施邊控。但對拒不辦理納稅申報(bào)的，可不受上述金額限制。”這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)放至當(dāng)下已顯過時(shí)。阻止出境所需執(zhí)法成本不小，如果納稅人所欠繳的稅款及滯納金總額過低，則無采取的必要，應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，適當(dāng)提高起點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)。其次，納稅人如果有財(cái)產(chǎn)用以保證稅款的執(zhí)行，從法治角度，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)不采取阻止出境，避免造成當(dāng)事人的人身損害。

　　第三，對欠稅人權(quán)利保障機(jī)制的審視：應(yīng)以稅務(wù)機(jī)關(guān)作為責(zé)任主體履行相關(guān)義務(wù)。
　　首先是履行阻止出境的告知義務(wù)。法律規(guī)定了稅務(wù)機(jī)關(guān)可以通知邊防機(jī)關(guān)限制當(dāng)事人出境，但何時(shí)告知納稅人被限制卻沒有明確�，F(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)不少納稅人到達(dá)邊境才突然得知被限制出境，由此可能導(dǎo)致一些重大損失，這不符合現(xiàn)代法治精神。因此稅務(wù)機(jī)關(guān)在阻止出境前應(yīng)向當(dāng)事人發(fā)出責(zé)成限期提供擔(dān)保或清稅的預(yù)警通知;在邊防機(jī)關(guān)布控之后，稅務(wù)機(jī)關(guān)也應(yīng)予及時(shí)告知，督促清稅。

　　其次是履行權(quán)利救濟(jì)的保障義務(wù)。該措施同時(shí)牽涉稅務(wù)機(jī)關(guān)和出入境管理機(jī)關(guān)。有觀點(diǎn)認(rèn)為實(shí)施布控行為的是公安機(jī)關(guān)，因此向公安機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議與提起行政訴訟。筆者認(rèn)為，正是稅務(wù)機(jī)關(guān)的“通知”與“函請”，才導(dǎo)致當(dāng)事人被“阻止出境”的后果。稅務(wù)機(jī)關(guān)的“涵請”本質(zhì)上應(yīng)是一種請求協(xié)助執(zhí)行，而公安機(jī)關(guān)的阻止出境只是履行協(xié)助義務(wù)。因此稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)作為行政行為主體，保障當(dāng)事人行使復(fù)議或訴訟的權(quán)利救濟(jì)。

　　第四，對如何進(jìn)一步提升阻止出境措施成效的審視：打造社會共治格局。
　　為更好發(fā)揮阻止出境成效，應(yīng)從打造社會共治格局入手。一要強(qiáng)化稅警合作機(jī)制與社會信息共享機(jī)制的升級打造。進(jìn)一步協(xié)調(diào)公安、出入境部門、工商、法院等部門，制定阻止出境措施運(yùn)用的常態(tài)協(xié)作機(jī)制，形成欠稅管理的社會共治格局，共促稅收事業(yè)發(fā)展。二要強(qiáng)化社會征信平臺的聯(lián)網(wǎng)運(yùn)用。將阻止出境的企業(yè)信息上傳到社會征信平臺，形成社會懲防體系，對被阻止出境的重大稅收違法案件欠稅當(dāng)事人實(shí)施禁止高消費(fèi)、融資等多部門聯(lián)合懲戒，懲戒對象應(yīng)通過立法擴(kuò)大到實(shí)際控制人。三要強(qiáng)化國地稅工作的聯(lián)合開展。推動雙方協(xié)作，互通信息，共同完善阻止出境操作細(xì)則，共同推進(jìn)欠稅清理。
　　(作者單位：廈門市地稅局)