袁險(xiǎn)峰

　　隨著國家"積極財(cái)政"政策的實(shí)施，各地加大了對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市政公用設(shè)施維護(hù)工程的投資力度，在一定程度上改善了城市環(huán)境，提高了人民的生活質(zhì)量。但是在近年來的城市維護(hù)建設(shè)資金審計(jì)中，我們發(fā)現(xiàn)由于現(xiàn)行城市維護(hù)建設(shè)管理體制中存在的不足之處，許多地方的城建投資未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，使有限的城市維護(hù)建設(shè)資金未能充分發(fā)揮效益。
　　城建項(xiàng)目的投資效益評價(jià)主要在于三個(gè)方面：一是工程造價(jià)有無虛高，與項(xiàng)目實(shí)際功效是否匹配；二是工程建設(shè)中是否存在非不可抗因素造成的損失浪費(fèi)；三是項(xiàng)目實(shí)際功效是否能夠滿足"改善城市環(huán)境，提高生活質(zhì)量"的要求。基于這三個(gè)方面的考慮，我們認(rèn)為應(yīng)改革現(xiàn)行城市維護(hù)建設(shè)管理體制，提高城建項(xiàng)目投資效益。
　　一、杜絕城建立項(xiàng)上的"政績"潛意識(shí)，重大城建立項(xiàng)要進(jìn)行充分的可行性論證。
　　當(dāng)前城建項(xiàng)目"追星族"較多，許多項(xiàng)目缺乏充分地可行性研究，投資效益欠佳。例如,在"廣場熱"的帶動(dòng)下，很多地方甚至貧困地區(qū)不顧實(shí)際生活水平，相繼建起了高規(guī)格的休閑廣場，而與市民生活息息相關(guān)的城區(qū)低洼地區(qū)積水、部分地區(qū)供水緊張、道路交通阻塞嚴(yán)重、學(xué)生交通事故頻繁、環(huán)境污染等等急需解決的問題沒有及時(shí)立項(xiàng)。并且計(jì)劃外城建項(xiàng)目頻頻出現(xiàn)，城建資金預(yù)算的執(zhí)行隨意性較大，城建資金調(diào)度應(yīng)接不暇，只有靠巨額負(fù)債建設(shè)。之所以如此，是因?yàn)檫@些被市民戲稱為"官賞工程"的觀賞性工程看得見摸得著，能給人帶來好感，能代表政府施政的業(yè)績。
　　對此，我們建議實(shí)行城建立項(xiàng)可行性論證制。在城建項(xiàng)目立項(xiàng)的論證中，要有科學(xué)態(tài)度，對城市布局和發(fā)展進(jìn)行科學(xué)地規(guī)劃，對城市功能進(jìn)行科學(xué)地建設(shè)，項(xiàng)目投資額要與項(xiàng)目功能相匹配，不要"蘿卜花了肉價(jià)錢"；要有法治觀念，嚴(yán)格遵守《城市規(guī)劃法》，按程序辦事，減少行政干預(yù)，防止朝令夕改，降低城建投資因項(xiàng)目決策失誤造成損失浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)；要樹立為民建市的意識(shí)，真正落實(shí)"三個(gè)代表"思想，急市民之所急，從市民切身利益出發(fā)，把市民急需解決的實(shí)際問題放在城建立項(xiàng)的首位，在城市基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善的基礎(chǔ)上，再行"上品位、美形象"之舉；要量力而行，適度負(fù)債，以財(cái)力為"度"，即以負(fù)債年限內(nèi)財(cái)政城建資金收入可能增長的幅度為限，城建立項(xiàng)切不可美了城市空了財(cái)力，"為官一任，負(fù)債一方"，否則財(cái)政就會(huì)"破產(chǎn)"。
　　二、取消工程指揮部制，實(shí)行"誰投資，誰負(fù)責(zé)建設(shè)管理"的項(xiàng)目業(yè)主制和項(xiàng)目法人責(zé)任制，明晰城市建設(shè)的責(zé)、權(quán)、利。
　　在各地的現(xiàn)行城市建設(shè)管理模式中，代表政府作為城市建設(shè)投資主體的城市建設(shè)投資公司，大部分僅擔(dān)當(dāng)"出納"角色，只負(fù)責(zé)籌集資金和支付資金，未能全方位地參與城市建設(shè)管理，而具體的工程項(xiàng)目建設(shè)管理事務(wù)則是由建設(shè)部門從相關(guān)單位臨時(shí)抽調(diào)人員組成的各類臨時(shí)性質(zhì)的工程指揮部（項(xiàng)目部）組織實(shí)施，"管錢"與"管事"相分離，形成機(jī)制上的管理脫節(jié)，職責(zé)分割，城市建設(shè)管理責(zé)任難以落到實(shí)處。工程指揮部制在過去的城市建設(shè)中發(fā)揮了功不可沒的作用，但在今天已日益暴露出這一臨時(shí)機(jī)構(gòu)的體制缺陷。"管事"的工程指揮部往往不顧及城建資金的實(shí)力，一味追求大規(guī)模、高標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)規(guī)劃變化常常，導(dǎo)致工程損失浪費(fèi)頻頻，城市建設(shè)負(fù)債累累。并且項(xiàng)目建成后，指揮部撤銷，人員各自散去，致使建設(shè)資料和相關(guān)經(jīng)濟(jì)資料難以收集齊全，經(jīng)濟(jì)責(zé)任和質(zhì)量責(zé)任也無人承擔(dān)。而負(fù)責(zé)資金管理的城市建設(shè)投資公司則由于建設(shè)規(guī)模過大、資金調(diào)度困難，而苦不堪言，疲于奔命。雙方矛盾重重，互不賣帳，這種不協(xié)調(diào)的配合不利于城市建設(shè)管理。因而我們建議"管錢"與"管事"相結(jié)合，以城建投資主體為項(xiàng)目業(yè)主和項(xiàng)目法人，參照經(jīng)營性投資項(xiàng)目的管理模式實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制,由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)項(xiàng)目工程建設(shè)管理，承擔(dān)工程建設(shè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和質(zhì)量責(zé)任，分明職責(zé)，以提高建設(shè)管理效率，提高投資效益。
　　三、行政領(lǐng)導(dǎo)不宜掛名工程項(xiàng)目負(fù)責(zé)人,實(shí)行建設(shè)管理人員專業(yè)化、職業(yè)化,防止外行行為和失職行為造成損失浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。
　　在工程建設(shè)中，行政領(lǐng)導(dǎo)主要起協(xié)調(diào)各部門工作的作用，因政務(wù)繁忙，無暇全身心投入項(xiàng)目建設(shè)管理中去，也不可能知曉和解決建設(shè)管理中存在的所有問題，卻極易"好心辦壞事"，尤其是在建設(shè)方案的選擇和修改上，領(lǐng)導(dǎo)的意見往往成了"圣旨"，今天是這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的"圣旨"，明天是那個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的"圣旨"，這種過多的外行的臨時(shí)動(dòng)議使得項(xiàng)目工程建設(shè)反反復(fù)復(fù)，一些項(xiàng)目才建成不久又被推倒重建,致使工程損失浪費(fèi)。另外，目前城建工程項(xiàng)目的建設(shè)管理人員多是從建設(shè)系統(tǒng)臨時(shí)抽調(diào)的，有的不具備建設(shè)管理資質(zhì),且有部分兼職人員，"工程完工，人散去"，個(gè)人工作成績?nèi)狈�激�?lì)機(jī)制，其工作責(zé)任心也缺乏機(jī)制上的約束，無益于項(xiàng)目建設(shè)管理，導(dǎo)致工程建設(shè)中偷工減料、質(zhì)量低劣、虛簽工程量的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為此我們建議由項(xiàng)目法人聘請有資質(zhì)的項(xiàng)目經(jīng)理和有關(guān)建設(shè)專業(yè)人士擔(dān)任工程建設(shè)管理人員，進(jìn)行科學(xué)化規(guī)范化的工程建設(shè)管理。并建立相應(yīng)的激勵(lì)和約束機(jī)制，對項(xiàng)目建設(shè)管理得好的給予獎(jiǎng)勵(lì)，對出現(xiàn)工程損失浪費(fèi)和安全、質(zhì)量事故的，則要給予經(jīng)濟(jì)處罰，并視情節(jié)建議建設(shè)主管部門取消其執(zhí)業(yè)資格，出現(xiàn)重大責(zé)任事故的，則移送司法機(jī)關(guān)，追究項(xiàng)目法人和項(xiàng)目經(jīng)理的法律責(zé)任，形成責(zé)、權(quán)、利相配套的建設(shè)管理激勵(lì)約束機(jī)制，堵塞因管理失誤引起工程損失浪費(fèi)的漏洞。
　　四、改變過去建設(shè)主管部門既管項(xiàng)目又管資金、財(cái)政部門既管資金撥付又管工程造價(jià)審定的缺乏獨(dú)立性牽制性的監(jiān)管模式，建立建設(shè)部門負(fù)責(zé)工程建設(shè)行政管理、財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金籌集和支付管理、審計(jì)部門負(fù)責(zé)工程造價(jià)審定的三者制衡的城建投資監(jiān)督新機(jī)制，從機(jī)制上預(yù)防城建投資的損失浪費(fèi)。
　　城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)投資額大，工程復(fù)雜多樣，建設(shè)主管部門要將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到建設(shè)行政管理上來，負(fù)責(zé)城市建設(shè)的規(guī)劃管理，監(jiān)督城市建設(shè)投資主體建設(shè)行為的規(guī)范性、建設(shè)程序的合規(guī)性、招投標(biāo)的合法性、建設(shè)質(zhì)量的合格性。
　　審計(jì)機(jī)關(guān)要擔(dān)任獨(dú)立的"裁判員"，依法公正地辦理工程結(jié)算和決算審計(jì)，維護(hù)投資主體和施工單位雙方的合法權(quán)益；并不定期地向社會(huì)公示重大城建工程項(xiàng)目的投資建設(shè)情況，增強(qiáng)城建資金使用的透明度。財(cái)政部門要加強(qiáng)對日常支付工程資金的控制，將城建項(xiàng)目資金直接撥付到施工單位，減少中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，避免建設(shè)資金流失，把工程造價(jià)審核作為審計(jì)的前置關(guān)口運(yùn)作，最終辦理工程結(jié)算時(shí)要以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果為依據(jù)來確定工程造價(jià)。三者相互牽制、相互配合，在源頭上防止腐敗行為的發(fā)生。
　　
　　作者：袁險(xiǎn)峰
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