備受關(guān)注的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，終于被提上議事日程。

　　3月10日上午，十二屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行第三次全體會議，聽取國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長馬凱關(guān)于“國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案”（下稱《方案》）的說明。據(jù)馬凱介紹，《方案》提出：建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，以更好地落實物權(quán)法規(guī)定，保障不動產(chǎn)交易安全，有效保護不動產(chǎn)權(quán)利人的合法財產(chǎn)權(quán)。

　　按馬凱的說法，中國將按照同一件事由一個部門負責的原則，整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責，整合城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療的職責等，分別由一個部門承擔。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授尹田分析，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度中的“統(tǒng)一”，是指登記機關(guān)、登記規(guī)則、登記程序和登記收費等的統(tǒng)一。按照同一事件由同一部門負責的原則，整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責，“作為行政主管部門，這是第一次有明確的態(tài)度”。

　　尹田曾參與過《物權(quán)法》起草。不動產(chǎn)登記是一項基本的物權(quán)制度，設(shè)立之初即為對抗第三人，以保護產(chǎn)權(quán)人的合法利益。

　　2007年實施的《物權(quán)法》在第十條中規(guī)定，“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定�！�

　　但由于缺乏實施細則，中國的不動產(chǎn)登記仍處于分散狀態(tài)。目前，中國的不動產(chǎn)登記分散在近10個部門。這種多頭登記一方面增加交易成本，一方面也造成信息分散不宜查詢、重復(fù)登記、數(shù)據(jù)不統(tǒng)一等問題，有違物權(quán)登記初衷。

　　改革決心已顯露無遺。據(jù)新華社昨日（3月11日）報道，中編辦負責人說，建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，被列為此番國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的三項基礎(chǔ)性制度建設(shè)工作之一。

　　不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的好處

　　國土資源部地籍司原司長樊志全曾提出，從歷史上看，建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度符合中國的傳統(tǒng)。因為中國長期以來形成了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的傳統(tǒng)。民國初期，中國便建立了不動產(chǎn)的統(tǒng)一登記制度。中國大陸，從1956年起，土地權(quán)利退出財產(chǎn)權(quán)范疇，土地登記本身失去了存在的價值�！案母镩_放后，房產(chǎn)、林木等比土地更早進人財產(chǎn)權(quán)的范疇，房屋、林木的登記也先于土地登記而建立。因此才造成目前房屋、林木與土地分別由不同的部門管理和登記的局面�！�

　　建立獨立、統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度，一直是法學(xué)界、經(jīng)濟學(xué)界的構(gòu)想。早在《物權(quán)法》制定和討論的過程中，如何統(tǒng)一中國的不動產(chǎn)登記制度，始終是爭議的焦點問題之一。

　　中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院院長王衛(wèi)國介紹，包括他在內(nèi)的學(xué)者，在2005年后就一直呼吁立法。但《物權(quán)法》只給出了一個框架，而沒有具體細則，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度就難以實施。

　　目前，各登記機構(gòu)都有自己的法律依據(jù)，例如林業(yè)部門對林地登記有《森林法》作為支撐，農(nóng)業(yè)部門對草原進行登記有《草原法》作為依據(jù)，對農(nóng)村承包土地進行登記有《農(nóng)村土地承包法》，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門對房屋進行登記有《城市房地產(chǎn)管理法》。

　　由于部門之間難以協(xié)調(diào)，立法者在制定《物權(quán)法》時，為減少阻力、盡快通過，只能采取擱置爭議、維持現(xiàn)有不動產(chǎn)登記格局的做法，導(dǎo)致現(xiàn)行《物權(quán)法》在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記方面沒有突破。

　　尹田說，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度在《物權(quán)法》中只是作為一個原則定下來。

　　歷年全國“兩會”上，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度一直是代表、委員熱議的話題，今年也不例外。全國“兩會”期間，全國人大代表、江西省高級人民法院院長張忠厚對《新法制報》說，其向第十二屆全國人大第一次會議提交了一份《關(guān)于盡快貫徹落實物權(quán)法規(guī)定，完善不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的建議》，建議落實《物權(quán)法》第十條規(guī)定，盡快制定不動產(chǎn)統(tǒng)一登記辦法，將所有的不動產(chǎn)登記事務(wù)和機構(gòu)統(tǒng)一起來。

　　據(jù)張忠厚稱，由于登記嚴重分散，信息不能得到全面披露，少數(shù)不法分子便利用這些弊端，將房、地分別抵押甚至分別轉(zhuǎn)讓。也有一些當事人將企業(yè)財產(chǎn)整體抵押之后，又將部分財產(chǎn)重復(fù)擔保，使得擔保權(quán)人在實現(xiàn)擔保權(quán)時受到極大損失。

　　以房地產(chǎn)行業(yè)的不動產(chǎn)為例，出現(xiàn)一房多賣、重復(fù)抵押、保障房不公平分配、住房的家底不清等現(xiàn)象。

　　另有學(xué)者認為，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記形成的數(shù)據(jù)系統(tǒng)可以為反腐提供幫助。此前被炒得沸沸揚揚的“以人查房”，爭議的焦點之一便是登記信息披露的范圍問題。

　　推進難點：部門利益分割

　　即便利害分明，但不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的推進一直緩慢。推進難點之一，是部門利益分割。

　　尹田說，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度當初在《物權(quán)法》中只是作為一個原則定下來，考慮到的就是部門之間的利益分割。

　　中國國土資源報2010年刊載的一篇報道稱，初步統(tǒng)計，中國涉及不動產(chǎn)登記的部門和機構(gòu)繁多，有近10個。

　　“光是土地登記就分很多家，林地由林業(yè)部登記，農(nóng)村的承包地由農(nóng)業(yè)部登記，沿海的灘涂由海洋局登記，還有一部分土地登記處于空白（狀態(tài)）。沒有統(tǒng)一的規(guī)則，又涉及部門利益，中央一直沒有明確由哪個部門來管。”王衛(wèi)國說。

　　尹田也說，因為涉及部門之間行政權(quán)力的劃分，部門各有各的利益，整個行政體制上沒有完全統(tǒng)一起來，大多數(shù)地方不動產(chǎn)登記并沒有完全統(tǒng)一。

　　房、地分開登記即是典型。財新網(wǎng)3月10日援引中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員孫憲忠的觀點稱，“這涉及國土部門和住建部門的部門利益。土地和房屋登記分開進行時，兩個系統(tǒng)各自積累了30萬的員工。集中登記之后，這些人怎么辦？一直沒法解決�！睋�(jù)孫憲忠介紹，房地統(tǒng)一登記在一些大城市已有開展，但縣一級基本沒有推進。

　　“推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的過程，必然是行政機關(guān)面對不該擁有的權(quán)力壯士斷腕的過程，必然是轉(zhuǎn)變職能加快服務(wù)型政府建設(shè)的一個縮影�！鼻笫抢碚摼W(wǎng)曾刊載文章稱。

　　《新法制報》3月7日報道稱，上海、廣州、深圳、重慶四地已試行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，但僅限于“房、地登記機關(guān)統(tǒng)一”，其他不動產(chǎn)登記仍然在各部門。

　　“土地以及土地上的建筑物、定著物，甚至農(nóng)村的集體土地承包權(quán)都應(yīng)該屬于不動產(chǎn)權(quán)力，都應(yīng)該登記公示，而且登記機構(gòu)都應(yīng)該是一個機構(gòu)�！币�田說。

　　此外，王衛(wèi)國還提到，建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度需大量資金和人力的投入。

　　他預(yù)計，包括不動產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)、信息錄入在內(nèi)的整個系統(tǒng)建設(shè)，大約需要十億元以上的投資。

　　“全國有那么多不動產(chǎn)需要登記，城市房屋初始登記基本已經(jīng)有了，光農(nóng)村現(xiàn)有房屋建筑面積就有330億平方米，要把這塊初始登記建立起來，工作量就非常大。按照《物權(quán)法》規(guī)定，我們還要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的登記制度�！蓖跣l(wèi)國說。

　　“這個事情在國際上，人家怎么做，尤其是人口、國土面積和發(fā)達程度跟中國差不多的國家，可以作為參考�！敝醒朊褡宕髮W(xué)法學(xué)院教授、北京華聯(lián)律師事務(wù)所律師田小穹說。

　　田小穹同時提到，中國國土太大，人口太多，做起來可能也不方便�！案�中國接近的國家，不同的行業(yè)，不同的物權(quán)，可能性質(zhì)跟我們國家的也不一樣�！�

　　專家建議由人大立法

　　推進立法仍需多方協(xié)調(diào)

　　田小穹認為，《方案》提到，“同一件事由一個部門負責的原則，整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責”，這一表述已經(jīng)超出登記制度改革范疇，涉及體制改革。

　　“是重組一個機構(gòu)，分級管理，還是對現(xiàn)成的登記機構(gòu)進行合并，都需要慎重考慮�！碧镄●氛J為，由同一個部門承擔登記職責，難度太大。建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記機構(gòu)是件大事，需要在充分的調(diào)研和廣泛的討論后作出決定。

　　田小穹建議，不同登記部門，要有個部門牽頭，互相承認登記信息，“關(guān)鍵問題是，信息不統(tǒng)一，不是部門不統(tǒng)一”，要建立相互配合的機制。

　　推進路線圖依然待解

　　單從馬凱的表述來看，推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度尚無更多操作細節(jié)，統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)、登記辦法、數(shù)據(jù)管理以及相關(guān)機構(gòu)、人員調(diào)整方案仍待明確。

　　尹田直言，《物權(quán)法》是民事法律，只能解決民事問題，行政機構(gòu)的調(diào)整和權(quán)力劃分，不可能由一個民事法律來做出具體規(guī)定。

　　王衛(wèi)國還提到，在《物權(quán)法》實施之初就主張由全國人大制定《不動產(chǎn)登記法》。他認為，國務(wù)院制定條例往往是部門之間內(nèi)部協(xié)調(diào)，專家參與比較少，面向社會征求意見和開放度也不夠。而全國人大來立法，開放度更高，專家參與度也更高。

　　建立公共服務(wù)型不動產(chǎn)登記機構(gòu)，是不少專家學(xué)者的呼聲，也契合此番國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案關(guān)于“職能轉(zhuǎn)變”的精神。