近日，在第二屆中國稅務律師論壇上，全國人大財經(jīng)委員會副主任委員郝如玉建議，應建立“部分授權”的立法模式。具體而言，新設立的稅種，稅收主法由全國人大立法，可授權國務院制定實施細則;再者，制定時間表，逐步將現(xiàn)有稅收條例上升為法律。

　　1984年和1985年全國人大對國務院的兩次專門授權，將稅收立法權毫無限制地授予國務院。目前我國18個稅種中，只有3部稅法，其他均為國務院制定的條例。

　　稅收牽涉到每個人的利益，由行政機關制定，頗有“既當裁判員，又是運動員”的意味。業(yè)內(nèi)專家多表示，稅收法定原則是完全正確的，但我國稅制改革仍在進行中，諸多現(xiàn)實因素使得稅收法典化是一個漸進的過程。

　　呼吁漸起

　　近年來，公眾關于個稅免征額、房產(chǎn)稅的諸多討論，還僅僅停留在對個人利益的“算計”中，今年兩會人大代表的一個提議，將問題引入更深層面問題的探討——稅收規(guī)則的制定上。

　　今年兩會期間，全國人大代表趙冬苓提議終止授權國務院制定稅收的暫行條例，由人大回收稅收立法權，并有31名代表聯(lián)名簽署這份議案。一時間，人大回收稅收立法權，成為眾人熱議的話題。

　　其實，學界早有動議。早在2009年，全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大學教授蔣洪，就曾聯(lián)合天津財經(jīng)大學教授李煒光(微博)，向全國政協(xié)提出《讓稅收立法權回歸人大》的提案。

　　在學術界，稅收法定原則是眾人信奉的準則。稅收牽涉甚廣，卻僅停留在行政條例的層次上，未免草率。

　　根據(jù)我國《立法法》的第八條明確規(guī)定，“基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿(mào)的基本制度，只能制定法律”。但第九條又規(guī)定，“第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)”。

　　1984年，在改革工商稅制過程中，全國人大常委會授權國務院擬定有關稅收條例。2009年，十一屆全國人大常委會第九次會議廢止了這項授權決定。

　　1985年，在有關經(jīng)濟體制改革和對外開放方面的問題上，全國人大授權國務院，在不違背憲法、相關法律法規(guī)和全國人大及其常委會的有關決定的前提下，可制定暫行規(guī)定或者條例，并報全國人大常委會備案。這項授權，至今仍然有效。

　　郝如玉表示，人大毫無限制地將稅收立法權授予國務院，即“空白授權”的稅收立法制度，使得我國稅收立法相對滯后。許多稅種開征幾十年，卻仍停留在國務院的“條例”上，我國稅收法律框架遠未形成。

　　業(yè)內(nèi)專家表示，行政部門制定法律，往往多從部門利益出發(fā)，為部門的自由裁量權留下空間，對納稅人的權利義務考慮不多，有失公允。

改革路徑

　　比如針對近年來反復討論的房產(chǎn)稅，原人民銀行副行長吳曉靈就曾呼吁，房產(chǎn)稅不可輕易出臺，需經(jīng)過全國人大討論，出臺相關法律后，方可付諸實施。

　　房產(chǎn)稅只是一個典型的例子。稅收意識的提高，使得民眾期待能更多參與其中，充分表達意見，作為民意代表的人大，顯然是一個優(yōu)于行政機構的選擇。

　　但也有異議。財政部財政科學研究所所長賈康最近在公開場合表示，雖然應該遵循稅收法定的原則，但結合我國實際，如預算法的修訂經(jīng)歷了十幾年，并未取得實質(zhì)性成效;稅收征管法也討論多年，也未得到進一步修訂。財稅相關法律，若都需經(jīng)人大審議，會耽誤改革時機。

　　中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌(微博)表示，稅收法定的原則沒有錯，但需要結合我國現(xiàn)狀。在成熟的條件下，應該盡快將條例上升到法律的高度。

　　張斌進一步解釋，我國現(xiàn)在正處在稅改的進程中，如“營改增”的進程中，關于增值稅的政策還有諸多變動，若上升到法典的高度，每次修訂都需經(jīng)人大審議，成本很大。另外，有些稅收政策也需要時效性。稅收政策作為宏觀調(diào)控的手段之一，要求政府決策機關掌握一定的靈動性。

　　郝如玉表示，當前全國人大不宜全面收回授權，若撤銷1985年的規(guī)定，會使得目前以“條例”形式規(guī)定的15個稅種喪失了征稅的法律依據(jù)。未來，應建立“部分授權”的立法模式。

　　何謂“部分授權”，郝如玉表示主要包括兩方面：一、規(guī)定新設立的稅種，稅收主法直接由全國人大立法，可授權國務院制定實施細則;二是，制定時間表，對于制定時間五年以上的稅收條例，進入人大立法準備，按照“時間優(yōu)先原則，逐年加快”，逐步將所有稅收條例上升為法律。