近日，在第二屆中國(guó)稅務(wù)律師論壇上，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員郝如玉建議，應(yīng)建立“部分授權(quán)”的立法模式。具體而言，新設(shè)立的稅種，稅收主法由全國(guó)人大立法，可授權(quán)國(guó)務(wù)院制定實(shí)施細(xì)則;再者，制定時(shí)間表，逐步將現(xiàn)有稅收條例上升為法律。

　　1984年和1985年全國(guó)人大對(duì)國(guó)務(wù)院的兩次專門授權(quán)，將稅收立法權(quán)毫無限制地授予國(guó)務(wù)院。目前我國(guó)18個(gè)稅種中，只有3部稅法，其他均為國(guó)務(wù)院制定的條例。

　　稅收牽涉到每個(gè)人的利益，由行政機(jī)關(guān)制定，頗有“既當(dāng)裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員”的意味。業(yè)內(nèi)專家多表示，稅收法定原則是完全正確的，但我國(guó)稅制改革仍在進(jìn)行中，諸多現(xiàn)實(shí)因素使得稅收法典化是一個(gè)漸進(jìn)的過程。

　　呼吁漸起

　　近年來，公眾關(guān)于個(gè)稅免征額、房產(chǎn)稅的諸多討論，還僅僅停留在對(duì)個(gè)人利益的“算計(jì)”中，今年兩會(huì)人大代表的一個(gè)提議，將問題引入更深層面問題的探討——稅收規(guī)則的制定上。

　　今年兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表趙冬苓提議終止授權(quán)國(guó)務(wù)院制定稅收的暫行條例，由人大回收稅收立法權(quán)，并有31名代表聯(lián)名簽署這份議案。一時(shí)間，人大回收稅收立法權(quán)，成為眾人熱議的話題。

　　其實(shí)，學(xué)界早有動(dòng)議。早在2009年，全國(guó)政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪，就曾聯(lián)合天津財(cái)經(jīng)大學(xué)教授李煒光(微博)，向全國(guó)政協(xié)提出《讓稅收立法權(quán)回歸人大》的提案。

　　在學(xué)術(shù)界，稅收法定原則是眾人信奉的準(zhǔn)則。稅收牽涉甚廣，卻僅停留在行政條例的層次上，未免草率。

　　根據(jù)我國(guó)《立法法》的第八條明確規(guī)定，“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度，只能制定法律”。但第九條又規(guī)定，“第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)”。

　　1984年，在改革工商稅制過程中，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院擬定有關(guān)稅收條例。2009年，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議廢止了這項(xiàng)授權(quán)決定。

　　1985年，在有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面的問題上，全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院，在不違背憲法、相關(guān)法律法規(guī)和全國(guó)人大及其常委會(huì)的有關(guān)決定的前提下，可制定暫行規(guī)定或者條例，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。這項(xiàng)授權(quán)，至今仍然有效。

　　郝如玉表示，人大毫無限制地將稅收立法權(quán)授予國(guó)務(wù)院，即“空白授權(quán)”的稅收立法制度，使得我國(guó)稅收立法相對(duì)滯后。許多稅種開征幾十年，卻仍停留在國(guó)務(wù)院的“條例”上，我國(guó)稅收法律框架遠(yuǎn)未形成。

　　業(yè)內(nèi)專家表示，行政部門制定法律，往往多從部門利益出發(fā)，為部門的自由裁量權(quán)留下空間，對(duì)納稅人的權(quán)利義務(wù)考慮不多，有失公允。

改革路徑

　　比如針對(duì)近年來反復(fù)討論的房產(chǎn)稅，原人民銀行副行長(zhǎng)吳曉靈就曾呼吁，房產(chǎn)稅不可輕易出臺(tái)，需經(jīng)過全國(guó)人大討論，出臺(tái)相關(guān)法律后，方可付諸實(shí)施。

　　房產(chǎn)稅只是一個(gè)典型的例子。稅收意識(shí)的提高，使得民眾期待能更多參與其中，充分表達(dá)意見，作為民意代表的人大，顯然是一個(gè)優(yōu)于行政機(jī)構(gòu)的選擇。

　　但也有異議。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康最近在公開場(chǎng)合表示，雖然應(yīng)該遵循稅收法定的原則，但結(jié)合我國(guó)實(shí)際，如預(yù)算法的修訂經(jīng)歷了十幾年，并未取得實(shí)質(zhì)性成效;稅收征管法也討論多年，也未得到進(jìn)一步修訂。財(cái)稅相關(guān)法律，若都需經(jīng)人大審議，會(huì)耽誤改革時(shí)機(jī)。

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌(微博)表示，稅收法定的原則沒有錯(cuò)，但需要結(jié)合我國(guó)現(xiàn)狀。在成熟的條件下，應(yīng)該盡快將條例上升到法律的高度。

　　張斌進(jìn)一步解釋，我國(guó)現(xiàn)在正處在稅改的進(jìn)程中，如“營(yíng)改增”的進(jìn)程中，關(guān)于增值稅的政策還有諸多變動(dòng)，若上升到法典的高度，每次修訂都需經(jīng)人大審議，成本很大。另外，有些稅收政策也需要時(shí)效性。稅收政策作為宏觀調(diào)控的手段之一，要求政府決策機(jī)關(guān)掌握一定的靈動(dòng)性。

　　郝如玉表示，當(dāng)前全國(guó)人大不宜全面收回授權(quán)，若撤銷1985年的規(guī)定，會(huì)使得目前以“條例”形式規(guī)定的15個(gè)稅種喪失了征稅的法律依據(jù)。未來，應(yīng)建立“部分授權(quán)”的立法模式。

　　何謂“部分授權(quán)”，郝如玉表示主要包括兩方面：一、規(guī)定新設(shè)立的稅種，稅收主法直接由全國(guó)人大立法，可授權(quán)國(guó)務(wù)院制定實(shí)施細(xì)則;二是，制定時(shí)間表，對(duì)于制定時(shí)間五年以上的稅收條例，進(jìn)入人大立法準(zhǔn)備，按照“時(shí)間優(yōu)先原則，逐年加快”，逐步將所有稅收條例上升為法律。