長期以來，我國個人所得稅主要采取源泉扣繳制度，納稅人主動申報納稅意識不強，它是導(dǎo)致個人所得稅政策效果不佳的一個重要原因。我們建議，改革個人所得稅征管模式的方向，應(yīng)以源泉扣繳為基礎(chǔ)，強化自行申報，以年度結(jié)算申報為保證，實現(xiàn)分類與綜合所得個人所得稅的征收。

　　建立健全代扣代繳明細(xì)申報制度

　　目前我國個人所得稅代扣代繳申報是個人所得稅的主要征收方式，且已經(jīng)基本實現(xiàn)了對納稅人工薪收入的全面管理，但要適應(yīng)混合稅制下個人所得稅征管要求仍應(yīng)對以下問題加以完善：

　　第一，從法律層面進(jìn)一步明確扣繳義務(wù)人�？劾U義務(wù)人是指向個人支付應(yīng)稅所得的單位和個人，以及能夠掌握自然人之間交易資金的機構(gòu)（如拍賣行、證券營業(yè)部等），扣繳義務(wù)人的責(zé)任應(yīng)從法律層面上加以明確，體現(xiàn)源泉扣繳的法定要求，有效提高源泉扣繳的數(shù)量和質(zhì)量，從而也減少個人所得稅征管難度。

　　第二，建立健全精確代扣代繳制度。從國外做法看，源泉扣繳制度可分為累計制和非累計制兩種。美國、加拿大等國家采用非累計制扣繳制度，英國、德國等國家采用累計制源泉扣繳制度。考慮到我國人員眾多、絕大多數(shù)納稅人收入來源穩(wěn)定單一且稅收征管力量有限的實際，可借鑒國外經(jīng)驗，就納稅人的不同情況區(qū)別對待。對工薪所得來源單一且穩(wěn)定的納稅人，實行累計制扣繳，即由扣繳人對納稅人的相關(guān)收入和費用扣除實行按月滾動性統(tǒng)計，并進(jìn)行稅款的累進(jìn)源泉預(yù)扣，由于能夠準(zhǔn)確扣繳此類工薪所得應(yīng)納的稅款總額，因此不要求納稅人年末進(jìn)行年度所得綜合申報。對于取得分類所得項目的納稅人，由于已按次實行源泉代扣代繳，也不要求納稅人年末進(jìn)行年度匯算清繳。但對于上述兩種情況下申請退還扣繳稅款者，仍應(yīng)辦理結(jié)算申報。這既有利于合理納稅人負(fù)擔(dān)，又有利于準(zhǔn)確扣繳，并且把年底進(jìn)行匯算清繳的工作量分解在平時的扣繳工作中，大大減少辦理結(jié)算申報納稅人數(shù)量，而將稅務(wù)機關(guān)的工作重心集中在高收入階層和收入渠道較多的納稅人，有利于提高個人所得稅征管質(zhì)量，同時避免年終匯算時的大批量退補稅申請給稅務(wù)部門帶來的巨大壓力。

　　只有納稅人取得兩處以上工薪所得或取得綜合所得項目中的其他所得的納稅人，由于其相關(guān)收入和費用扣除需要進(jìn)一步界定，才需進(jìn)行年度所得綜合申報。

　　具體來說，一是對工薪所得來源于兩處以上的納稅人，由為其繳納社會保險的單位履行累計預(yù)扣義務(wù)，可允許每月進(jìn)行一次費用扣除；其他渠道的工薪所得，按法定扣除率扣除費用后，直接按照當(dāng)期收入所適用的累進(jìn)稅率實行源泉扣繳。二是對于沒有工薪所得但有綜合所得項目中其他所得來源的納稅人，可允許每月按法定扣除率進(jìn)行一次費用扣除，再按照當(dāng)期所得額所適用的累進(jìn)稅率實行源泉扣繳。三是對于既有工薪所得又有綜合所得項目中其他所得來源的納稅人，對于綜合所得項目中的其他所得，按法定扣除率扣除費用后，按照當(dāng)期收入所適用的累進(jìn)稅率實行源泉扣繳。

　　第三，明確扣繳申報及稅款繳納時限。鑒于個人所得稅納稅人存在數(shù)量多、流動性強、較分散的特點，為確保稅款及時入庫，扣繳申報繳納時限不宜過長，建議要求扣繳義務(wù)人應(yīng)于支付時即自行扣取稅款，并于次月15日前進(jìn)行代扣代繳申報，并于申報后7日內(nèi)將稅款繳納入庫。但如所得人為非居民納稅人，扣繳義務(wù)人應(yīng)于給付后7日內(nèi)進(jìn)行代扣代繳申報，并于申報后7日內(nèi)繳納稅款。

　　加快完善自行申報制度

　　自行申報是目前我國個人所得稅征管中的薄弱環(huán)節(jié)，但混合稅制下綜合所得的個人所得稅必須要求納稅人自行申報，在源泉扣繳的基礎(chǔ)上，積極推行自行申報，兩者相結(jié)合，才能確保新稅制的順利施行。為此我們建議：一是明確納稅人自行申報納稅義務(wù)和違法罰則，督促納稅人自行申報。二是根據(jù)稅制設(shè)計簡單實用的申報表，提高納稅人自行申報的積極性。三是簡化申報流程，提供多元化申報方式，方便納稅人自行申報。

　　制定年度結(jié)算申報和調(diào)查核定制度

　　第一，以個人為單位合理確定年度自行結(jié)算申報的對象。課稅單元包括家庭、個人或納稅人可在家庭與個人之間進(jìn)行選擇三種方式。從中國國情來看，我國居民家庭結(jié)構(gòu)復(fù)雜，個人家庭信息不完全，難以確定同一課稅單位的家庭成員，家庭的收入、支出與財產(chǎn)情況不易獲得并確定。在稅收征管工作實踐中，確定有差異的以家庭為單位的費用扣除標(biāo)準(zhǔn)會大大增加征納雙方的成本，增加稅法執(zhí)行的難度。而且基于國際經(jīng)驗和我國征管實際，改革宜采取漸進(jìn)的形式，在綜合與分類相結(jié)合的稅制模式下，應(yīng)以個人為基本課稅單位，同時允許納稅人自行選擇“家庭”為納稅單位，但鑒于“家庭”概念的不確定性，應(yīng)明確選擇“家庭”作為納稅單位時，應(yīng)采取夫妻聯(lián)合申報方式進(jìn)行。同時，要充分考慮個人和家庭的各類生計支出與贍養(yǎng)撫養(yǎng)支出，扣除標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與年消費者物價指數(shù)掛鉤，3年左右調(diào)整一次，對綜合所得的費用扣除標(biāo)準(zhǔn)實行動態(tài)管理，對分類所得的費用扣除采取比例扣除的形式。

　　第二，科學(xué)設(shè)計年度結(jié)算申報的內(nèi)容。為方便納稅人自行申報，也便于稅務(wù)機關(guān)的稽核比對，需要科學(xué)設(shè)計年度結(jié)算申報內(nèi)容。

　　可采取的方法之一是設(shè)置簡式和一般兩種申報表，分別適用不同對象。對同時符合下列條件的可使用簡式申報表：所得類別僅為薪資、利息、股利、稿酬所得，全年收入在12萬元以下；采用標(biāo)準(zhǔn)扣除額和無特別扣抵稅額。簡式申報表主要包括所得類別、金額、標(biāo)準(zhǔn)扣除額、適用稅率、應(yīng)納稅額、應(yīng)補退稅額等項目。除簡式申報表以外的納稅義務(wù)人均應(yīng)使用一般申報表。一般申報表建議采用主表和附表形式，充分反映納稅人的應(yīng)稅所得收入及成本信息，附表作為主表中相應(yīng)項目的具體組成或計算過程，二者之間存在嚴(yán)格的鉤稽關(guān)系。

　　方法之二是設(shè)計一張統(tǒng)一的主表，同時設(shè)計一張附表。主表反映納稅人收入的綜合收入情況。附表內(nèi)容包括以下五類：一是適用僅取得工薪收入的申報表；二是適用取得工資薪金、勞務(wù)報酬、稿酬、特許權(quán)使用費所得的申報表；三是適用個體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營、對企事業(yè)單位承包承租、個人獨資和合伙企業(yè)納稅人申報表；四是適用取得分類所得性質(zhì)納稅人申報表，如股權(quán)轉(zhuǎn)讓所得、股息紅利所得等；五是年所得12萬元以上納稅人綜合申報表。制定分類附表的意義在于，可將申報表分類稽核或按照納稅人收入額高低進(jìn)行選擇性稽核，既有側(cè)重性又有針對性，同時還可節(jié)約稅收成本。

　　第三，明確制定年度結(jié)算申報流程要素。年度結(jié)算申報的各要素，既關(guān)系到稅收征管的質(zhì)效，又要從方便納稅人的角度出發(fā)考慮，我們建議年度結(jié)算申報于每年3月31日前由納稅義務(wù)人自行辦理申報，也可以通過合法有效手續(xù)委托第三方進(jìn)行申報；為方便稅務(wù)機關(guān)稅源監(jiān)控和稅收稽核，納稅人原則上應(yīng)向所屬地即戶籍所在地或?qū)嶋H居住地稅務(wù)機關(guān)辦理年度結(jié)算申報，申報地點一旦確定不得隨意變更，確需變更需經(jīng)原申報地稅務(wù)機關(guān)批準(zhǔn)同意；年度結(jié)算后應(yīng)補退稅款的，于結(jié)算地繳納或申請退稅，需補稅的應(yīng)于3月31日前申報繳納，需退稅的也應(yīng)于3月31日前辦結(jié)結(jié)算并提交退稅申請，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)予以辦理。

　　第四，調(diào)查核定。年度結(jié)算受理機關(guān)應(yīng)按適當(dāng)比例對納稅人結(jié)算申報數(shù)據(jù)進(jìn)行檢查比對，經(jīng)調(diào)查確定存在漏報或少報的，應(yīng)根據(jù)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行處理處罰，有最低扣除額的只能適用最低扣除額。對難以掌握境外收入的納稅人可依據(jù)法定程序?qū)��?yīng)納稅收入進(jìn)行核定。

　　修訂罰則加大處罰力度

　　相比其他國家，我國個人所得稅法對違法行為的處罰力度較小，使納稅人違法成本遠(yuǎn)低于其取得的經(jīng)濟利益。因此，我們建議加快完善稅收罰則，大力提高對個人所得稅違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)。主要包括：

　　一是對違反扣繳規(guī)定的處罰。為確保代扣代繳工作為整個個稅征管奠定良好的基礎(chǔ)，建議加大對違反扣繳規(guī)定的處罰力度，我們建議對未按規(guī)定代扣代繳稅款的扣繳義務(wù)人處以應(yīng)代扣繳稅款金額1倍～3倍的罰款。二是對未辦理結(jié)算申報的處罰。對應(yīng)辦理未辦理年度結(jié)算申報的納稅人，應(yīng)限期改正，對未造成少繳稅款的可處2000元以下罰款，對造成少繳稅款的可處以少繳稅額3倍的罰款。三是對虛假申報的處罰。對已辦理結(jié)算申報納稅人，發(fā)現(xiàn)其存在虛假申報，造成少繳稅款的可處以少繳稅額2倍的罰款。

　　總之，建立健全源泉扣繳和年度申報相結(jié)合的征管模式是個人所得稅制的基礎(chǔ)性制度，是推進(jìn)中國個人所得稅改革的重要舉措。