內(nèi)容摘要：地方稅收體系稅種多，稅源區(qū)域分布差異大，稅源核算基礎(chǔ)較薄弱，稅法級次低，征收成本較高，重建刻不容緩。

　　伴隨著中國經(jīng)濟(jì)增速放緩，稅收增速呈現(xiàn)明顯下滑態(tài)勢。僅從前5個(gè)月地方財(cái)政收支來看，如果不算上中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，不少地方出現(xiàn)了較大的收不抵支的情況。其中內(nèi)蒙古、陜西、河南、遼寧等地的財(cái)政收入均表現(xiàn)出吃緊趨勢，部分地區(qū)財(cái)政收入甚至接近于零增長。

　　財(cái)政收入吃緊與事權(quán)不匹配，這一地方財(cái)政體制問題正與審計(jì)署日前發(fā)布的2012年度審計(jì)報(bào)告所反映的問題相契合。2012年度審計(jì)工作報(bào)告指出，目前地方財(cái)政體制運(yùn)行中主要存在：政府職能范圍不清晰，各級政府間事權(quán)劃分不明確、財(cái)權(quán)劃分不合理，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理四大問題。針對存在的問題，審計(jì)署指出，要合理劃分各級政府間事權(quán)，按稅種的經(jīng)濟(jì)屬性劃分中央與地方收入，充實(shí)地方稅體系，保障其履行事權(quán)所需的財(cái)權(quán)，切實(shí)提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，清理撤銷不屬于中央事權(quán)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等。其中，構(gòu)建地方稅收體系被看作是解決相關(guān)問題的重中之重。

　　構(gòu)建地方稅收體系迫在眉睫

　　我國現(xiàn)行的中央稅體系和地方稅體系框架，是1994年分稅制改革，及隨后稅制調(diào)整過程中逐步形成的。不少觀點(diǎn)認(rèn)為，近年來批評之聲不絕于耳的地方隱性負(fù)債、土地財(cái)政問題及仍未完全解決的“基層財(cái)政困難”等問題，其產(chǎn)生的根源絕不是由于分稅制，而問題恰恰是我國的稅制建設(shè)一直停留于有地方稅但無地方稅體系的狀態(tài)。

　　關(guān)于基層財(cái)政的窘迫，坊間流傳著這樣一段順口溜：中央財(cái)政喜氣洋洋，省市財(cái)政滿滿當(dāng)當(dāng)，縣級財(cái)政緊緊張張，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，哭爹喊娘。目前，地方稅種除營業(yè)稅、所得稅外，均為小額稅種，縣、鄉(xiāng)級財(cái)政無穩(wěn)定的稅收來源，收入不穩(wěn)定。而地方稅種的管理權(quán)限仍高度集中在中央，地方對地方稅種的管理權(quán)限過小。近日，審計(jì)署審計(jì)長劉家義向全國人大常委會作《國務(wù)院關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》時(shí)指出，“地方政府缺乏收入及預(yù)算自主權(quán)。18個(gè)省2011年的省域稅收中，中央財(cái)政分成52%，省、市、縣各級分成9%、13%、26%“。“地方各級稅收收入不能滿足其當(dāng)年公共財(cái)政支出的一半，其中地方獨(dú)享稅僅夠23%”。

　　本來就“缺兵少將”的地方稅收體系，隨著“營改增”的大跨步前進(jìn)而更加窘迫。“十二五”期間，營業(yè)稅將全部納入增值稅框架，一旦營業(yè)稅取消后，地方財(cái)政到的影響不容小覷，作為地稅的營業(yè)稅沒有了，而增值稅是中央地方共享稅，地方僅占25%的比例�！盃I改增”的推進(jìn)將會改變中央和地方的收入格局。

　　以甘肅省張掖市甘州區(qū)為例，從2012年地方各稅收入結(jié)構(gòu)情況來看：2012年共組織地方各稅收入57980萬元，營業(yè)稅收入24955萬元，占全年地稅總收入的43.04%。其中，交通運(yùn)輸業(yè)貢獻(xiàn)1337萬元，占營業(yè)稅總量的5.36%；建筑業(yè)6061萬元，占營業(yè)稅總量的24.3%；居民服務(wù)和租賃及商務(wù)服務(wù)業(yè)6560萬元，占營業(yè)稅總量的26.3%；郵電通信業(yè)288萬元，占營業(yè)稅總量的1.15%。上述四項(xiàng)涉及“營改增”行業(yè)的營業(yè)稅收入共計(jì)14246萬元，占營業(yè)稅總量24955萬元的57.1%，占地稅收入總量57980萬元的24.6%�！盃I改增”對地方財(cái)政收入的影響，可見一斑。

　　同時(shí)，由于“營改增”后地方稅收失去主體稅種，將可能會造成地稅隨主體稅種附征的稅收難以控管的局面。地方政府要想保持財(cái)政穩(wěn)定，杜絕“過頭稅”現(xiàn)象的發(fā)生，構(gòu)建新的稅收體系勢在必行。

　　實(shí)際上，十八大報(bào)告已經(jīng)指出，要“構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度。”而今年的政府工作報(bào)告也提出，要加快財(cái)稅體制改革，理順中央和地方財(cái)力與事權(quán)的關(guān)系，完善公共財(cái)政體系，構(gòu)建地方稅體系，促進(jìn)形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度。

　　培育主體稅種是構(gòu)建地方稅收體系的核心

　　稅收增速下滑了，政府“錢袋子”緊了，收支矛盾更趨緊張，在此背景下，構(gòu)建地方稅體系工作從何處破題?

　　此前，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希在接受媒體采訪時(shí)指出，“未來應(yīng)該有一個(gè)新的更有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變的稅種替代地方營業(yè)稅。”

　　為地方稅體系尋找到一個(gè)新的主體稅種是財(cái)稅改革最核心、最迫切的問題。國家稅務(wù)總局原副局長許善達(dá)認(rèn)為，新稅種應(yīng)規(guī)模足夠大而且有希望增長，使地方政府的自行組織收入且能夠達(dá)到總收入來源的70%至80%，降低中央轉(zhuǎn)移支付力度，保證省一級預(yù)算的正常運(yùn)行。

　　對于“誰”能勝新的地方主體稅?中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長張廣通在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，“就目前而言，有可能成為地方稅主體稅種的，有資源稅、房產(chǎn)稅、車船稅、契稅、印花稅等。其中資源稅、車船稅、房地產(chǎn)稅最重要，也是國外許多國家地方稅的主干。另外，個(gè)人所得稅也有這個(gè)潛力�！�

　　“房產(chǎn)稅本身就是柔性切入，是為建立基本制度框架，具有打造地方稅體系，并對收入分配中再分配環(huán)節(jié)進(jìn)行稅收調(diào)節(jié)的宏觀意義�！必�(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康也曾多次公開表示。

　　許善達(dá)日前指出，消費(fèi)稅可能從主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收轉(zhuǎn)為在零售環(huán)節(jié)征收，并成為未來地方政府的主體稅種。

　　不過，張廣通則認(rèn)為，消費(fèi)稅因?yàn)閾?dān)當(dāng)著宏觀調(diào)控任務(wù)，不太適合充當(dāng)?shù)胤街黧w稅。目前，消費(fèi)稅為中央稅。

　　培育主體稅種，使地方稅有干有枝，從而形成地方稅收體系，不至于有名無實(shí)。那么，作為地方政府又該如何培育?

　　張廣通告訴記者，地方稅主體稅種的培育不是一家一戶能完成的，從中央政府來說，加快地方稅改革的步伐，加強(qiáng)地方稅法制建設(shè)是關(guān)鍵，沒有這個(gè)前提，地方政府也無所適從；其次，就是在礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用、房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展、車船消費(fèi)的發(fā)展和管理、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、個(gè)人財(cái)產(chǎn)和收入的信息化管理等方面多下功夫，挖掘稅源潛力；最后才是地方稅在四級地方政府之間如何分配收入。

　　“國地稅兩大系統(tǒng)的關(guān)系也是一個(gè)需要關(guān)注的重大問題�！睆垙V通提醒道，“國地稅工作如何協(xié)調(diào)，共享資源和信息，需要深入思考。地稅局既為政府收稅，又是一個(gè)獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如何處理與上級地稅局和當(dāng)?shù)厝嗣裾�府及有關(guān)職能部門之間的關(guān)系，也面臨著許多具體難題。”

　　“清費(fèi)立稅”不可忽視“民主理財(cái)”是保障

　　張廣通在接受采訪中特別提到，構(gòu)建地方稅體系，“清費(fèi)立稅”也是不可忽視的一個(gè)方面。

　　“如果不把亂收費(fèi)、亂罰款和‘賣地來財(cái)’轉(zhuǎn)變過來，通過稅收這種規(guī)范化的渠道籌集收入，而是隨心所欲，四處抓錢，不顧群眾負(fù)擔(dān)和社會反響，將損害地方政府的形象，損害政府與民眾的和諧關(guān)系，對地方經(jīng)濟(jì)社會的長遠(yuǎn)健康發(fā)展是不利的，也是得不償失的�！睆垙V通說。

　　“地方稅體系構(gòu)建所面臨的第一個(gè)問題就是地方財(cái)政究竟應(yīng)該有多大的運(yùn)作空間。在此基礎(chǔ)上，我們才能考慮地方稅體系如何構(gòu)建的問題�！鄙虾Ｘ�(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授朱為群則對本報(bào)記者如是說。

　　而地方財(cái)政究竟有多大的運(yùn)作空間?朱為群認(rèn)為，這取決于中央政府給地方政府多大的空間。

　　“現(xiàn)在的問題是中央把很多事權(quán)放給了地方做，但是財(cái)力并沒有保障。這樣就會逼迫地方政府從當(dāng)?shù)乩习傩丈砩舷朕k法，就容易出現(xiàn)地方財(cái)政行為失范的問題�！敝鞛槿赫f。

　　張廣通也強(qiáng)調(diào)，中央政府在確定收入分配體制時(shí)，應(yīng)充分考慮地方政府職能范圍不斷擴(kuò)大的實(shí)際，給他們以看得見摸得著的可靠收入來源，而不是僅僅以“西瓜抱走芝麻全留、肉塊扒走骨頭全留”的心態(tài)對待地方政府，否則轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)共同富裕和全面小康的任務(wù)是很難完成的，勉強(qiáng)完成也會付出許多不必要的代價(jià)。

　　要解決這個(gè)問題，除了要明確地方財(cái)政具有穩(wěn)定的獨(dú)立空間外，朱為群倡導(dǎo)，還要著力構(gòu)建一個(gè)“民主理財(cái)”的地方財(cái)政決策機(jī)制。要使地方各級人民代表大會真正起到代表人民當(dāng)家做主的應(yīng)有作用。比如，對于地方稅的開征及其規(guī)模，應(yīng)該讓地方人民代表大會來討論和決策。同時(shí)，地方財(cái)政資金的使用，也要受到各級人民代表的監(jiān)督。只有這樣，才能解決地方財(cái)政行為失范的問題。

　　“民主理財(cái)”在具體實(shí)施起來的難度不言而喻，但朱為群認(rèn)為這是一條必由之路�！霸谥醒肟傮w指導(dǎo)下，主要由各地人民代表大會來討論決定征稅對象及其范圍、稅率水平和減免優(yōu)惠等。我認(rèn)為，關(guān)鍵是決策機(jī)制。只要有適當(dāng)?shù)臎Q策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，就會產(chǎn)生出相對合意的具體制度及其運(yùn)行結(jié)果。因?yàn)楹玫臋C(jī)制，能夠修正不合意的制度，從而避免壞的結(jié)果�！�

　　構(gòu)建地方稅體系算是老話題了。近日之所以被凸顯出來是因?yàn)殡S著“營改增”的推進(jìn)和土地財(cái)政的難以為繼，如何維持地方財(cái)政收入穩(wěn)定已成為從中央到地方均需思考的重要問題。

　　地方稅在我國稅制體系中的地位總體不高，但稅種多，稅源區(qū)域分布差異大，稅源核算基礎(chǔ)較薄弱，稅法級次低，征收成本較高，地方稅收體系的重建刻不容緩�，F(xiàn)今各地財(cái)政呈現(xiàn)吃緊狀況，恰好給構(gòu)建地方稅體系提供了有利的時(shí)機(jī)。

　　如何抓住這個(gè)有利時(shí)機(jī)，考驗(yàn)著中央與地方。中央需要對地方稅收體系進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，并將稅收改革納入到財(cái)政改革的統(tǒng)一規(guī)劃中來。地方政府則需要因地制宜，以發(fā)展當(dāng)?shù)刈詈线m的稅種為核心，著實(shí)穩(wěn)定財(cái)政收入。