在中國即將啟動(dòng)新一輪經(jīng)濟(jì)體制配套改革的關(guān)鍵時(shí)期，財(cái)稅改革再次成為研討和推進(jìn)配套改革的切入點(diǎn)。近些年因現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中所出現(xiàn)的諸如縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、地方隱性負(fù)債、土地財(cái)政和以專項(xiàng)補(bǔ)助為代表的“跑部錢進(jìn)”等突出矛盾和問題，一次又一次地將分稅制的評判問題推向風(fēng)口浪尖，成為社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　分稅制改革必須“全覆蓋”

　　搞市場經(jīng)濟(jì)，就必須實(shí)行分稅分級財(cái)政體制——這是世界各國在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不約而同形成的體制共性與基本實(shí)踐模式。在舉國“迎接三中全會”的當(dāng)下，我們有必要按照基本分析思路來審視：為什么建設(shè)與完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)，必須堅(jiān)持分稅制改革方向？

　　以市場配置資源為基礎(chǔ)機(jī)制的市場經(jīng)濟(jì)，要求政府職能主要定位于維護(hù)社會公平正義和彌補(bǔ)市場失靈和不足，因而政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)主要定位在公共領(lǐng)域，“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”須轉(zhuǎn)型為“公共財(cái)政”，以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)作為主要目標(biāo)和工作重心。所以制度安排上，必然要求改變按行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入的規(guī)則，而走向法治背景的分稅分級體制，讓企業(yè)得以無壁壘地跨隸屬關(guān)系、跨行政區(qū)域兼并重組升級優(yōu)化而釋放潛力活力，充分公平競爭。同時(shí)在政府間關(guān)系上，也遵循規(guī)范與效率原則，由各級政府規(guī)范化地分工履行公共財(cái)政職能，將事權(quán)與財(cái)權(quán)在各級政府間進(jìn)行合理劃分，配之以財(cái)力均衡機(jī)制即以資金“自上而下流動(dòng)”為主的轉(zhuǎn)移支付。

　　分稅制是分稅分級財(cái)政體制的簡稱，其體制內(nèi)容，包括在各級政府間合理劃分事權(quán)（支出責(zé)任）與財(cái)權(quán)（廣義稅基配置）；按稅種劃分收入建立分級籌集資金與管理支出的財(cái)政預(yù)算；分級的產(chǎn)權(quán)管理和舉債權(quán)管理問題，以及轉(zhuǎn)移支付體系問題。分稅制既適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)下政府維護(hù)市場秩序、提供公共產(chǎn)品職能定位的內(nèi)在要求，也迎合了各級政府間規(guī)范化地、可預(yù)期地分工與合作以提高公共資源配置效率的公共需要。

　　一言以蔽之，分稅制財(cái)政體制內(nèi)洽于市場經(jīng)濟(jì)。在我國不斷深化社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革和推進(jìn)全面配套改革，堅(jiān)持分稅制財(cái)政體制改革方向，是切不可動(dòng)搖的。近些年來地方財(cái)政運(yùn)行中出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、隱性負(fù)債、土地財(cái)政、“跑部錢進(jìn)”等問題，絕非分稅制所造成，恰恰是因?yàn)榉侄愔聘母镌谏罨�中遇阻而尚沒有貫徹到位，特別是在省以下還并未成型所引致。

　　還有一種看法，雖未在表述上全盤否定分稅制方向，卻從強(qiáng)調(diào)“因地制宜”切入而提出“中央與省之間搞分稅制、省以下不搞分稅制”、“非農(nóng)區(qū)域搞分稅制、農(nóng)業(yè)區(qū)域不搞分稅制”的主張。這一設(shè)計(jì)思路看似以“實(shí)事求是”為取向，要害是未能領(lǐng)會市場經(jīng)濟(jì)資源配置的內(nèi)在要求而脫離了中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌的基線和現(xiàn)實(shí)生活中的可操作性，屬于一種使財(cái)政體制格局重回“條塊分割”、“多種形式包干”的思維方向，未能把握深化改革的“真問題”。一個(gè)統(tǒng)一市場所要求的各種要素?zé)o壁壘流動(dòng)的制度安排，如何能夠如此“因地制宜”而橫縱皆為切割狀態(tài)？如果說省以下不搞分稅制，那正是“94改革”以來我們看到的因深化改革受阻而業(yè)已形成、為人詬病的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。如果說“農(nóng)業(yè)地區(qū)不搞分稅制”，那么且不說實(shí)際操作方案中如何可能合理地將我國具體劃分各類大大小小、與非農(nóng)地區(qū)僅一線之分的“農(nóng)業(yè)地區(qū)”，只要試想一下，假如處在體制分隔、切割狀態(tài)，各個(gè)區(qū)域中的企業(yè)如何形成我國目前第一大稅種增值稅的抵扣鏈條，各地政府將如何處理各自轄區(qū)的企業(yè)所得稅索取權(quán)？

　　因此，統(tǒng)一市場的資源配置優(yōu)化機(jī)制，必然要求分稅制“橫向到邊，縱向到底”地實(shí)施其制度安排的全覆蓋。分稅制改革的制度創(chuàng)新的內(nèi)在要求如此，與之相聯(lián)系、相呼應(yīng)的管理系統(tǒng)創(chuàng)新、信息系統(tǒng)創(chuàng)新，也必然都應(yīng)當(dāng)“橫向到邊，縱向到底”地全覆蓋。

　　事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)

　　近期和未來在深化改革中健全完善我國分稅制財(cái)政體制的大思路，應(yīng)是在明確政府改革中職能轉(zhuǎn)變、合理定位的前提下，配合政府層級的扁平化和“大部制”取向下的整合與精簡化，按照中央、省、市縣三級框架和“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財(cái)權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的原則，配之以中央、省兩級自上而下和地區(qū)間橫向的轉(zhuǎn)移支付制度，建立內(nèi)洽于市場經(jīng)濟(jì)體制的事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政體制。

　　根據(jù)“94改革”以來分稅制深化改革不盡如人意的突出矛盾和真實(shí)問題，今后改革的重點(diǎn)至少應(yīng)包括以下幾個(gè)方面。

　　第一，在“最小一攬子”配套改革中積極、漸進(jìn)推進(jìn)省以下分稅制的貫徹落實(shí)，通過省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，在大面上將我國原來的五個(gè)政府層級扁平化為中央、省、市縣三個(gè)層級（不同地區(qū)可有先有后）。

　　第二，在頂層規(guī)劃下調(diào)整、理順中央與地方三層級事權(quán)劃分，進(jìn)而按照政府事務(wù)的屬性和邏輯原理，合理和力求清晰地劃分政府間支出責(zé)任，盡快啟動(dòng)由粗到細(xì)形成中央、省、市縣三級事權(quán)與支出責(zé)任明細(xì)單的工作，并在其后動(dòng)態(tài)優(yōu)化和加強(qiáng)績效考評約束。地方政府應(yīng)退出一般競爭項(xiàng)目投資領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)案件司法審判權(quán)應(yīng)集中于中央層級等。

　　第三，以稅制改革為配合，積極完善以稅種配置為主的各級收入劃分制度。大力推進(jìn)資源稅改革（以“從價(jià)征收”機(jī)制覆蓋到煤炭為重頭戲）和積極擴(kuò)大房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍；擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍，調(diào)整部分稅目的消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)，將部分消費(fèi)稅稅目收入劃歸地方；將車輛購置稅劃歸為地方收入；積極推進(jìn)“營改增”，將增值稅中央增收部分作為中央增加對地方一般性轉(zhuǎn)移支付的來源。

　　第四，按照人口、地理、服務(wù)成本、功能區(qū)定位等因素優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的均等化公式，加強(qiáng)對欠發(fā)達(dá)地方政府的財(cái)力支持；適當(dāng)降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重，歸并、整合專項(xiàng)中的相似內(nèi)容或可歸并項(xiàng)目；盡量提前其具體信息到達(dá)地方層面的時(shí)間，并原則上取消其“地方配套資金”要求，以利地方預(yù)算的通盤編制與嚴(yán)肅執(zhí)行；積極探索優(yōu)化“對口支援”和“生態(tài)補(bǔ)償”等地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

　　第五，結(jié)合配套改革深化各級預(yù)算管理改革，在全口徑預(yù)算前提下從中央級開始積極試編3-5年中期滾動(dòng)預(yù)算；把單一賬戶國庫集中收付制發(fā)展為“橫向到邊、縱向到底”；配之以“金財(cái)工程”、“金稅工程”式的全套現(xiàn)代化信息系統(tǒng)建設(shè)來支持、優(yōu)化預(yù)算體系所代表的全社會公共資源配置的科學(xué)決策；應(yīng)加快地方陽光融資的公債、市政債制度建設(shè)步伐，逐步置換和替代透明度、規(guī)范性不足而風(fēng)險(xiǎn)防范成本高、難度大的地方融資平臺等隱性負(fù)債；地方的國有資產(chǎn)管理體系建設(shè)也需結(jié)合國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建設(shè)而積極推進(jìn)。

　　第六，在“漸進(jìn)改革”路徑依賴和“建設(shè)法治國家”、“強(qiáng)化公眾知情與參與”多重約束條件和邏輯取向下，逐步而積極、理性地推進(jìn)財(cái)稅法制建設(shè)，掌握好服務(wù)全局大前提下“在創(chuàng)新、發(fā)展中規(guī)范”與“在規(guī)范中創(chuàng)新、發(fā)展”的權(quán)衡點(diǎn)，強(qiáng)化優(yōu)化頂層規(guī)劃和繼續(xù)鼓勵(lì)先行先試，在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌歷史時(shí)期內(nèi)，不斷及時(shí)地把可以看準(zhǔn)的穩(wěn)定規(guī)則形成立法。

　　稅種現(xiàn)行情況

　　納稅人計(jì)稅依據(jù)稅率稅收歸屬

　　增值稅境內(nèi)銷售貨物或者提供加工、修理修配勞務(wù)以及進(jìn)口貨物的單位和個(gè)人增加值（小規(guī)為銷售額）0、13%、17%（小規(guī)為3%）中央地方75：25；進(jìn)口環(huán)節(jié)歸中央

　　消費(fèi)稅境內(nèi)生產(chǎn)、委托加工和進(jìn)口應(yīng)稅消費(fèi)品的單位和個(gè)人部分商品銷售額、銷售數(shù)量比例稅率（1%－56%，共14檔）；定額稅率中央獨(dú)享

　　營業(yè)稅有償提供應(yīng)稅勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)和銷售不動(dòng)產(chǎn)的單位和個(gè)人營業(yè)額或轉(zhuǎn)讓額、銷售額3%、5%和20%地方獨(dú)享（部分行業(yè)企業(yè)除外）

　　企業(yè)所得稅境內(nèi)的一切企業(yè)和其他取得收入的組織來源于中國境內(nèi)外的生產(chǎn)經(jīng)營所得和其他所得扣除免征額10%、15%、20%、25%中央地方60：40；部分央企歸中央

　　個(gè)人所得稅居民納稅義務(wù)人和非居民納稅義務(wù)人工資、薪金所得和個(gè)體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得等11項(xiàng)，扣除免征額工資、薪金5%－45%九級；個(gè)體戶生產(chǎn)、經(jīng)營所得：5%－35%五級；其余20%中央地方60：40

　　資源稅境內(nèi)開采礦產(chǎn)品或生產(chǎn)鹽的單位和個(gè)人原油、天然氣的銷售額；煤炭、鹽等5類礦產(chǎn)品數(shù)量原油天然氣銷售額5%－10%；其余從量中央地方共享

　　城鎮(zhèn)土地使用稅在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地的單位和個(gè)人實(shí)際實(shí)用的土地面積分大中小城市和城鎮(zhèn)四類地方獨(dú)享

　　房產(chǎn)稅房屋產(chǎn)權(quán)所有人城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)范圍內(nèi)的房產(chǎn)余值或租金收入房產(chǎn)余值的1．2%，或租金的12%地方獨(dú)享

　　城市維護(hù)建設(shè)稅繳納增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅的單位和個(gè)人實(shí)際繳納的增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅稅額按城市級別分1%、5%和7%三檔地方獨(dú)享（部分行業(yè)企業(yè)除外）

　　耕地占用稅占用耕地建房或者從事其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位和個(gè)人占用耕地的面積5元－50元／平方米地方獨(dú)享

　　土地增值稅轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)、地上的建筑物及其附著物并取得收入的單位和個(gè)人有償轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)及地上建筑物和其他附著物產(chǎn)權(quán)所取得的增值額40%－60%四級超率累進(jìn)稅率地方獨(dú)享