十八屆三中全會作出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將“完善地方稅體系”、“完善國稅、地稅征管體制”，作為“深化財(cái)稅體制改革”的重要內(nèi)容。筆者認(rèn)為，深化稅制改革應(yīng)首先關(guān)注改革大背景。只有這樣，才能夠使稅收制度與政策更好地服務(wù)于國家治理需要，以及各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

新一輪稅制改革應(yīng)以分稅制整體框架為背景。無論是稅種的布局，還是具體稅收制度的設(shè)計(jì)，應(yīng)服從于分稅制財(cái)政體制設(shè)計(jì)的大背景。“分稅”不同于“分成”或“分錢”�！胺侄悺笨梢允恰胺侄惙N”、“分稅率”和“分稅權(quán)”。所謂分稅種，就是將各稅種劃分為中央稅和各級地方稅。所謂分稅率，就是“同稅基，分率征收”，各級政府在同一稅基下，按不同的稅率，分別征稅。所謂分稅權(quán)，就是各級政府分別享有稅收政策的制定權(quán)和征收管理權(quán)。

分稅制實(shí)施20年來，按照以上的標(biāo)準(zhǔn)衡量，“分稅”的程度逐漸變小：財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配，逐漸過渡為財(cái)力與支出責(zé)任的匹配。中央與地方共享稅，不減反增：先有增值稅、資源稅和印花稅3個(gè)稅種，后又增加了企業(yè)所得稅、營業(yè)稅等多個(gè)重要稅種，甚至個(gè)人所得稅也由中央和地方按6∶4分成。地方財(cái)權(quán)逐漸弱化，面臨淪為“打醬油財(cái)政”的風(fēng)險(xiǎn)。新一輪稅制改革應(yīng)堅(jiān)持并逐步完善科學(xué)的分稅制財(cái)政體制。

新一輪稅制改革應(yīng)立足于政府職能轉(zhuǎn)變的大背景。目前改革的難題多集中在政府治理領(lǐng)域。也正是由于這個(gè)原因，《決定》提出，加快轉(zhuǎn)變政府職能，健全宏觀調(diào)控體系，全面正確履行政府職能。新一輪的稅制改革也應(yīng)順應(yīng)這一改革走向。

第一，地方稅源建設(shè)應(yīng)與地方政府職能相適應(yīng)。在新一輪稅制改革啟動之際，不妨借地方稅源結(jié)構(gòu)重塑之機(jī)，推動地方政府職能的完善。比如，為了鼓勵(lì)地方政府刺激本地消費(fèi)，可以將消費(fèi)（或零售）環(huán)節(jié)的稅收劃歸地方。第二，地方政府的稅收權(quán)力應(yīng)限制在地方事權(quán)范圍之內(nèi)。凡是具有全局影響的稅源，應(yīng)由中央政府掌握。從社會生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈來說，越是比較前端環(huán)節(jié)的稅收，越應(yīng)該作為中央稅，越接近末端環(huán)節(jié)的稅收，由于其外溢性較低，可以更多地作為地方稅源。當(dāng)前，越來越多的國家熟悉利用稅收政策制造“洼地效應(yīng)”吸引投資，可以把這種策略運(yùn)用在消費(fèi)上。如果將消費(fèi)環(huán)節(jié)的稅收作為地方稅源，并允許地方政府決定其征稅比例，那么為了使外地購買力有方便的交通、更舒適的購物環(huán)境，地方政府就會加大地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。為了使本地商家更具有價(jià)格優(yōu)勢，地方政府就可能會考慮降低地方稅水平。而所有這些決策，并不會對社會生產(chǎn)造成沖擊，更不會影響國家的宏觀經(jīng)濟(jì)，而是讓中央政府的宏觀調(diào)控能力得到保證，地方政府也做好了自己應(yīng)該做的事情。

新一輪稅制改革應(yīng)以基本滿足地方財(cái)力為導(dǎo)向。當(dāng)前，地方政府的財(cái)權(quán)逐漸萎縮。特別是隨著“營改增”改革逐步推開，地方稅體系失去了唯一的支柱營業(yè)稅，地方本級收入越來越多地依賴土地等非稅收途徑。這不僅弱化了中央與地方政府間的分稅體制，更使得稅收在政府收入體系中被不斷弱化。新一輪的稅制改革，應(yīng)著力解決地方財(cái)力不足的問題，并不斷加強(qiáng)稅收在政府收入體系中的核心地位。

第一，后“營改增”時(shí)代，地方財(cái)力不應(yīng)因改革而減少。充實(shí)地方稅收、緩解地方財(cái)政困境，已經(jīng)成為社會共識。近年來，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金在管理和使用中暴露出越來越多的困難和問題。因此，必須從制度上保證地方政府的基本財(cái)力，使地方政府能夠后顧無憂地開展各項(xiàng)公共管理和提供公共服務(wù)。只有這樣，各級地方政府制定各項(xiàng)政策時(shí)，才能更多地考慮一方百姓的社會福祉，而不是本級政府的腰包。

第二，應(yīng)關(guān)注地方財(cái)力需求的動態(tài)變化。當(dāng)改革帶來中央與地方支出責(zé)任的變化時(shí)，分稅制體制應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整。例如，當(dāng)前努力推進(jìn)具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，已成為擴(kuò)大內(nèi)需的長期動力和推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的“火車頭”，地方政府必須為此提供相應(yīng)的公共服務(wù)。且不說城鎮(zhèn)化建設(shè)將吸引更多的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，即使是目前的2.6億農(nóng)村務(wù)工人員，如果賦予其與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同樣的教育、衛(wèi)生、醫(yī)療和市政服務(wù)權(quán)利，就需要數(shù)量極其龐大的財(cái)政支出。如果其支出責(zé)任落實(shí)在地方，那么這將是一個(gè)長期性的剛性支出，必須考慮給予地方政府相應(yīng)的稅源支持，而不是簡單地以轉(zhuǎn)移支付作為財(cái)力補(bǔ)充。

第三，分稅制體制必須輔之以規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。成熟的分稅制，必須有規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度作為補(bǔ)充。一方面，各地稅源基礎(chǔ)存在差異，特別是有些屬于政策性限制開發(fā)的區(qū)域，國家出于環(huán)境保護(hù)等整體考慮，對其產(chǎn)業(yè)發(fā)展制定了種種限制規(guī)定。對于這些地區(qū)，中央政府必須給予相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付作為補(bǔ)償。另一方面，在一定的歷史時(shí)期，某些地區(qū)可能會承擔(dān)國家整體布局內(nèi)的特殊職責(zé)。由此增加的地方支出，或減少的地方收入，應(yīng)該通過轉(zhuǎn)移支付給予補(bǔ)償。