2013年11月發(fā)布的《中共中央全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中，消費(fèi)稅出現(xiàn)在深化財稅體制改革的篇章中，與營改增、個稅、房地產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境稅一并，成為未來一段時間完善稅收制度的重點(diǎn)。

消費(fèi)稅目前屬于中央稅，作為中國第四大稅種，并非以往財稅體系改革的重點(diǎn)。

業(yè)內(nèi)人士透露，樓繼偉在2013年初就任財政部長之后，作為專家型官員，對財稅體制改革有著自己的構(gòu)想。其施政思路之一便是力推消費(fèi)稅改革，通過把生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)，并將此稅種劃給地方，促其成為地方主體稅種，從而對沖“營改增”造成的地方財稅減收。

《財經(jīng)國家周刊》記者從財政部內(nèi)部人士處了解到，財政部正在根據(jù)《決定》中深化財稅體制改革部分的方針，制定更為翔實的改革方案。其中消費(fèi)稅能否成為地方主體稅種，還需更高層決策。

“營改增”缺口

按照1994年分稅制改革的規(guī)定，營業(yè)稅歸地方政府所有，增值稅由中央和地方按75：25的比例分成。財政部財政科學(xué)研究所發(fā)布的《中國稅收政策報告2013》顯示，20072011年中國營業(yè)稅收入占到地方稅收入的平均比重約為55%.

2012年“營改增”啟動后，雖然財政部、中國人民銀行、國家稅務(wù)總局曾聯(lián)合發(fā)文，明確試點(diǎn)期間原歸屬地方的營業(yè)稅收入，改征增值稅后仍全部歸屬地方，但試點(diǎn)結(jié)束后的稅制安排至今未有明確說法。

這意味著，2015年底前“營改增”工作全部完成后，如果按照增值稅既有比例分成，中國的地方政府將面臨收入?yún)T乏。河北省財科所2013年開展的《構(gòu)建地方稅體系研究》估算，2015年“營改增”和增值稅轉(zhuǎn)型收尾，將導(dǎo)致地方政府減收9000億元。這一形勢在客觀上要求開辟新的稅源來彌補(bǔ)財力缺口。

由于沒有稅權(quán)，地方政府很難在開征新稅、設(shè)定稅基、改變稅率方面有所作為。因此，從財政部層面及時構(gòu)建新的地方稅體系，被推到改革前臺。樓繼偉曾親自指定六項有關(guān)財政體制改革的研究課題，其中一項便是“構(gòu)建地方稅體系研究”。河北省財科所承接了這一課題，為十八屆三中全會的財稅體制改革提供參考方向。

參與課題研究的工作人員表示，樓繼偉的課題布置下來時，實際上已提出了一套他自己對于地方稅體系建設(shè)的想法�！爱�(dāng)時他的想法是想要構(gòu)建一個地方零售稅，是指商品由零售商轉(zhuǎn)至最終消費(fèi)者時一次性征收的稅種，作為地方主體稅種�！�

此后根據(jù)樓繼偉的想法，多家財政部智囊機(jī)構(gòu)作出了地方零售稅的可行性方案，如建議改造增值稅、降低增值稅稅率從而騰出空間開征零售稅，等等。

但是這種構(gòu)想遭到多位業(yè)內(nèi)專家的反對，理由是零售稅的出現(xiàn)將會造成與現(xiàn)行消費(fèi)稅平行的局面。“而且開征新的零售稅，還會遇到新稅開征的立法難題，不宜作為地方稅體系完善的首選。”中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇說。

此時，消費(fèi)稅改革進(jìn)入業(yè)內(nèi)視野。最早明確提及此事的是國務(wù)院發(fā)展研究院發(fā)布的“383方案”，該方案提出可將消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)征收，將消費(fèi)稅改造為地方稅種。

“雖然部里現(xiàn)在不太提地方零售稅這個概念了，但是部長對于構(gòu)建零售稅的構(gòu)想要在消費(fèi)稅改革中實現(xiàn)�！币晃唤咏�財政部的內(nèi)部人士對《財經(jīng)國家周刊》記者說。目前的改革思路是對消費(fèi)稅采取擴(kuò)圍、調(diào)整、改征等幾項改革措施，最終將消費(fèi)稅逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H意義上的零售稅。

終端征管難題

據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，河北省財科所對消費(fèi)稅如何逐步成為省級政府的主體稅種設(shè)計了路徑。

首先是將消費(fèi)稅擴(kuò)圍，增強(qiáng)對消費(fèi)行為的調(diào)控功能，將更多的高消費(fèi)、高能耗、高污染產(chǎn)品和服務(wù)行為納入征稅范圍；此后，提高稅率稅額和改變計稅方式，將消費(fèi)稅由隱蔽的價內(nèi)稅改為透明的價外稅，實現(xiàn)消費(fèi)稅引導(dǎo)消費(fèi)行為、促進(jìn)節(jié)能環(huán)保的征收意圖；最后逐步將消費(fèi)稅所有稅目改在批發(fā)零售環(huán)節(jié)征收，同時將零售稅劃歸地方。

而在征收環(huán)節(jié)，先考慮將現(xiàn)有消費(fèi)稅中適合地方征管、適于批發(fā)零售環(huán)節(jié)征收的煙、酒、成品油、小汽車、金銀首飾及鉆石等稅目析出，先行前移。其中，小汽車、金銀首飾及鉆石的課稅環(huán)節(jié)為零售環(huán)節(jié)；煙、成品油的課稅環(huán)節(jié)為最終端的批發(fā)環(huán)節(jié)（待監(jiān)管條件成熟后下延到零售環(huán)節(jié)）；對酒類探索進(jìn)行專賣管理，待條件成熟時在零售環(huán)節(jié)征收。

“上述稅目每年可提供國內(nèi)消費(fèi)稅稅額的95%以上，從2012年國內(nèi)消費(fèi)稅收入約為7900億元的規(guī)模來看，可以增加約7500億元的地方稅收入；一定程度上可以滿足‘營改增’后地方政府的收入減項�！痹撜n題組某研究人員對《財經(jīng)國家周刊》記者說。

中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心財稅改革課題組認(rèn)為，如果在最終零售環(huán)節(jié)征稅，其稅基可考慮由中央政府決定，稅率由省政府決定，征收與管理則由市縣政府執(zhí)行，稅收收入由省級政府和市縣政府共享，用于地方政府管轄范圍內(nèi)公共服務(wù)和公用設(shè)施建設(shè)等。

不過，這些構(gòu)想也遭到業(yè)內(nèi)部分專家的質(zhì)疑，其中最主要的質(zhì)疑是如何保證征管能力。

“零售環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅，稅源更分散，能否有效征稅挑戰(zhàn)很大。特別是，煙酒稅負(fù)重，零售環(huán)節(jié)逃稅誘惑大。面對零散的稅源，又該如何進(jìn)行有效監(jiān)控？”楊志勇對《財經(jīng)國家周刊》記者說。

另外，如何界定、劃分批發(fā)和零售環(huán)節(jié)，也是難題，尤其在電子商務(wù)網(wǎng)絡(luò)日益發(fā)達(dá)的當(dāng)下，這一問題更加突出。

據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，將消費(fèi)稅作為地方主體稅種的改革思路目前尚處在財政部層面，如要真正推行，需得到高層領(lǐng)導(dǎo)的支持。因此本輪消費(fèi)稅改革究竟能否以構(gòu)建地方稅源的面目呈現(xiàn)，仍需觀察。