財(cái)政收入增速持續(xù)放緩，稅收征管成本卻居高不下，國(guó)稅總局正在考慮如何以較小的成本獲得較大的收益。

國(guó)稅總局相關(guān)人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2013年開(kāi)始對(duì)電力、煙草、銀行等以大企業(yè)為主的行業(yè)實(shí)施的稅務(wù)審計(jì)，目前已接近尾聲。此次審計(jì)主要由國(guó)稅總局大企業(yè)稅收管理司負(fù)責(zé)，其中由大企業(yè)司定點(diǎn)聯(lián)系的45家大型企業(yè)，每年稅收約占全國(guó)稅收總額的五分之一。

但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，按照國(guó)際通行原則，一個(gè)國(guó)家的80%稅源將來(lái)自約20%的大企業(yè)。一位地方國(guó)稅系統(tǒng)人士表示，大企業(yè)稅收管理正在得到加強(qiáng)，而未來(lái)稅收征管改革的方向，可能會(huì)主要按納稅人劃分為自然人、大企業(yè)和中小企業(yè)等不同的稅收管理機(jī)構(gòu)。

其中，實(shí)施大企業(yè)稅收專(zhuān)業(yè)化管理，以較小成本獲得較大收益，至少在國(guó)稅總局看來(lái)，符合稅收現(xiàn)代化的發(fā)展方向。目前國(guó)稅總局包括兩種稅收征管體系，一是按稅種劃分的貨物勞務(wù)稅司、財(cái)產(chǎn)和行為稅司、所得稅司等，二是按納稅人劃分的大企業(yè)司，兩者是并存局面。

國(guó)稅總局大企業(yè)司成立于2008年8月，次年1月啟動(dòng)“定點(diǎn)聯(lián)系企業(yè)制度”，首批有45家企業(yè)，包括中石油、中國(guó)銀行等31戶(hù)國(guó)有大型企業(yè)，華為等4戶(hù)民營(yíng)企業(yè)，以及西門(mén)子（中國(guó)）、麥當(dāng)勞（中國(guó)）等10戶(hù)外資企業(yè)�！白ゴ蟆碑吘故且环N迫不得已的做法。以北京為例，“平均一個(gè)稅管員要管理2000家企業(yè)，如果想要把北京全部的企業(yè)審查一遍至少需要十幾年。”國(guó)富浩華（北京）稅務(wù)師事務(wù)所有限公司副總經(jīng)理陶戰(zhàn)銀告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。

不過(guò)，按納稅人進(jìn)行稅收管理的做法目前仍在過(guò)渡階段。上述地方國(guó)稅系統(tǒng)人士稱(chēng)，之所以暫不全面推行，是因?yàn)橹袊?guó)有地稅部門(mén)的存在，在未來(lái)國(guó)地稅合并或以其他方式解決類(lèi)似問(wèn)題后，才會(huì)是推行稅收征管改革的恰當(dāng)時(shí)機(jī)。

大企業(yè)稅收

早在2007年前后，國(guó)稅總局就開(kāi)始研究稅收征管體制存在的問(wèn)題，即究竟是按稅種，還是按納稅人來(lái)設(shè)立管理機(jī)構(gòu)。

一位熟悉情況的原國(guó)稅總局人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，時(shí)任國(guó)稅總局局長(zhǎng)的肖捷曾在內(nèi)部討論時(shí)提了幾個(gè)比較尖銳的問(wèn)題，這些問(wèn)題來(lái)源于對(duì)國(guó)外稅務(wù)系統(tǒng)的考察。

其中之一問(wèn)題就是，國(guó)外普遍按照企業(yè)規(guī)模性質(zhì)設(shè)立管理單位，比如大企業(yè)管理局、中小企業(yè)管理局、各級(jí)納稅人管理局（自然人、社會(huì)組織、事業(yè)單位等），而中國(guó)是按照流轉(zhuǎn)稅、所得稅、財(cái)產(chǎn)稅等稅種來(lái)設(shè)立，這是否合理？

隨后經(jīng)過(guò)論證，國(guó)稅總局大企業(yè)司于2008年成立。次年，國(guó)家稅務(wù)總局出臺(tái)了《大企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》，從企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理組織、管理制度、管理流程等方面，對(duì)企業(yè)的稅務(wù)管理指出了方向。

普華永道稅務(wù)及商務(wù)咨詢(xún)合伙人楊懿君表示，國(guó)稅總局大企業(yè)司與審計(jì)工作有些相似，是以風(fēng)險(xiǎn)控制為導(dǎo)向開(kāi)展的，從組織人員管理、制度、流程等方面來(lái)評(píng)估企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系是否健全。如果企業(yè)這方面的體系足夠好，稅務(wù)機(jī)關(guān)將以輔導(dǎo)和服務(wù)為主；反之，如果體系不夠健全，那么稅務(wù)機(jī)關(guān)將給予重點(diǎn)關(guān)注、檢查、甚至是稽查。

比如，國(guó)稅總局會(huì)設(shè)計(jì)一些調(diào)查問(wèn)卷，來(lái)了解企業(yè)的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高低。在提問(wèn)企業(yè)是否有專(zhuān)職稅務(wù)人員時(shí)？國(guó)稅總局還建議企業(yè)不僅要回答有或沒(méi)有，更應(yīng)詳細(xì)地介紹有幾人、各自的教育背景、工作經(jīng)歷、崗位分工和具體職責(zé)等，以此來(lái)衡量企業(yè)的稅務(wù)管控能力。

然而國(guó)稅總局在調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，很多大企業(yè)的專(zhuān)職稅務(wù)人員少得可憐。國(guó)稅總局大企業(yè)司調(diào)研員吳廷高告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，好的跨國(guó)企業(yè)稅務(wù)團(tuán)隊(duì)有20到30人，而中國(guó)的企業(yè)一般只有1到2個(gè)人，不錯(cuò)的有3到5個(gè)人，稱(chēng)為稅務(wù)處。

比如，中石油和中石化在2013年，就已經(jīng)將稅務(wù)部門(mén)獨(dú)立出來(lái)，與財(cái)務(wù)部門(mén)并行，設(shè)立稅務(wù)總監(jiān)或者稅務(wù)處長(zhǎng)。盡管如此，中石化集團(tuán)稅務(wù)處長(zhǎng)尚勝利表示，中石化2013年繳稅3000多億，利潤(rùn)1000多億，但是總部的稅務(wù)人員才6個(gè)，“只能通過(guò)制度來(lái)約束整個(gè)稅務(wù)人員系統(tǒng)”。

在吳廷高看來(lái)，稅務(wù)做得比較好的是華為，稅務(wù)部門(mén)和財(cái)務(wù)部并行存在；而像中國(guó)煙草每年納稅過(guò)千億，他認(rèn)為應(yīng)該設(shè)立更好的稅務(wù)團(tuán)隊(duì)。

地方的麻煩

不過(guò)，國(guó)稅總局對(duì)大企業(yè)稅收管理的制度設(shè)計(jì)，在地方稅務(wù)部門(mén)看來(lái)，卻存在不少的麻煩。

首先是級(jí)別匹配的問(wèn)題。一個(gè)地級(jí)市稅務(wù)局的大企業(yè)處副處長(zhǎng)告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，大型企業(yè)一般越往集團(tuán)層面，稅務(wù)管控能力水平相對(duì)越高，還有中介機(jī)構(gòu)為其做政策解讀；而稅務(wù)系統(tǒng)則是越往上對(duì)具體業(yè)務(wù)了解得越少，精通業(yè)務(wù)的稅管員又無(wú)法和大企業(yè)做到級(jí)別上的匹配。

比如，某些央企的一把手可能是中共中央候補(bǔ)委員，這是央企所在地稅務(wù)局的稅管員無(wú)法匹配的，即使當(dāng)?shù)卣�府的一把手也很難匹配。“省稅務(wù)局一把手去企業(yè)研究稅務(wù)管控，企業(yè)老總都不愿出面，最多出個(gè)財(cái)務(wù)老總�！鄙鲜龈碧庨L(zhǎng)說(shuō)。

其次是信息的不對(duì)稱(chēng)。在上述副處長(zhǎng)看來(lái)，大企業(yè)的稅收問(wèn)題，看得見(jiàn)的管不著，管得著的但看不見(jiàn)，尤其是所得稅的管理�！翱鐕�(guó)公司在中國(guó)開(kāi)店，好幾年不盈利基本不可能。”他說(shuō)，這些跨國(guó)公司在各地的稅務(wù)籌劃做得好，不研究總部你就研究不了他。因?yàn)樵诋?dāng)?shù)兀�這些店只交營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)和土地稅，以及個(gè)人所得稅，其他如企業(yè)所得稅等都交到總部所在地了，但總部所在地的稅務(wù)系統(tǒng)沒(méi)有管理到位，導(dǎo)致對(duì)方合理避稅。

企業(yè)總部和分支機(jī)構(gòu)的稅務(wù)管理，還涉及到公平性。上述副處長(zhǎng)說(shuō)，某些國(guó)有大型政策性銀行地方分行的城建稅都要拿去北京總部匯繳，這是沒(méi)道理的。這些分行占用地方的資源，雖交了營(yíng)業(yè)稅，但城建稅以及各種附加全都在北京總部匯總，然后集中繳納給國(guó)稅總局，往回?fù)艿臅r(shí)候還要“靠關(guān)系”，為什么不在屬地交。

在這些稅務(wù)系統(tǒng)人士看來(lái)，省級(jí)稅務(wù)局和國(guó)稅總局只管出政策，沒(méi)有協(xié)調(diào)各行業(yè)稅收的實(shí)際工作，這種情況必須要改變，以保證稅收政策的真正落地。

事實(shí)上，安徽國(guó)稅系統(tǒng)曾在2011年實(shí)行過(guò)一次省級(jí)稅務(wù)局的“實(shí)體化”，即直接面對(duì)納稅人做稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。

具體做法是，把稅政部門(mén)全部變成省級(jí)直屬的行業(yè)管理部門(mén)，比如交通行業(yè)管理處、金融保險(xiǎn)行業(yè)管理處等，不再受屬地制約。其主要工作是做企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別庫(kù)，覺(jué)得有問(wèn)題的就推送到基層稅務(wù)局；而把縣以下稅務(wù)系統(tǒng)做成一個(gè)完整的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)部門(mén)，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)分成6個(gè)小塊，包括納稅提醒、約談、輔導(dǎo)、評(píng)估、審計(jì)、稽查。

但據(jù)稱(chēng)，這種做法目前尚未獲得國(guó)稅總局的認(rèn)同。