“分”還是“合”：歷史背景

黨的十八屆三中全會《決定》，在其第五部分提出要“深化財稅體制改革”，“完善國稅、地稅征管體制”。2012年以來國家稅務總局已在全國稅務系統(tǒng)部署了稅收征管現(xiàn)代化的改革任務，但這一改革針對稅務局內(nèi)部組織機構（含國稅、地稅）的設置和管理流程的再造，并未觸及國稅和地稅合并與否的問題。故業(yè)界普遍認為，三中全會《決定》中論及的“國稅、地稅征管體制”改革，旨在回應國稅、地稅分設20余年來多次被提起的國稅地稅是否應重新合并的社會關切。

作為1994年財稅體制改革的重要組成部分，國稅地稅分設對于強化中央政府稅收管理、提高中央財政集中度和宏觀經(jīng)濟調(diào)控能力，做出了不可否認的重大貢獻，但同時也引致機構重復設置導致的一系列征管和遵從成本的攀升。在當初的“兩個比重”問題已經(jīng)不復存在的今天，吸取國際先進經(jīng)驗并重塑國稅地稅機構，以精簡稅收管理機構及其職能、提升稅收管理效率和實現(xiàn)稅收管理現(xiàn)代化，是順應形勢、建設服務型政府和落實稅收管理公平正義的必由之路，其引起中央關注實屬必然。

然而國稅、地稅的機構設置，涉及一國的歷史文化傳統(tǒng)、中央和地方關系、財政集中程度、財政收入規(guī)模、稅制結構特征、既得利益格局等眾多復雜因素。故在相關的政策和學術討論中，難以達成一致意見。特別是考慮到機構的由分而合，必然引起人員和職位的收縮性調(diào)整，除非實施激進的機構整合方案，國稅地稅合并不可能一蹴而就。在上述因素的共同作用下，分與合的決策成為兩難選擇。

主流社會意見與政策回應

此前中國社會對這一問題的聲音已經(jīng)明顯分化為“主合”和“主分”兩派�！爸骱吓伞敝鲝埡喜�國稅、地稅，認為機構合并能夠大幅降低現(xiàn)行征管體制的運行成本，節(jié)約社會資源、提高管理效率和納稅人滿意度�！爸鞣峙伞痹谥鲝埦S持國稅地稅分立現(xiàn)狀方面，意見大體一致，但在如何分立的問題上，內(nèi)部仍有分歧。歸納起來，“主分派”內(nèi)部大致存在以下兩種意見：一是“分中有合”，即以現(xiàn)行國稅地稅分立為基礎，加強相互間業(yè)務合作與融合；二是在國稅、地稅分立基礎上，推進改革地稅職能范圍，漸進地實現(xiàn)地稅和地方財政統(tǒng)一。后一種觀點認為，雖然目前由于“營改增”致地稅征管業(yè)務萎縮并對其機構存廢提出挑戰(zhàn)，然而從發(fā)展的眼光來看，據(jù)此取消地稅系統(tǒng)理由不夠充分。

國家稅務總局制定的《國家稅務局地方稅務局合作工作規(guī)范（1.0版）》（以下簡稱“合作規(guī)范”）于今年7月1日正式印發(fā)試行，標志著當前“主分派”中的“分中有合”觀點在實踐中處于事實上的主導地位。本月13日中央深改組會議審議結果一錘定音，在強調(diào)國稅地稅機構分設將保持現(xiàn)狀并強化合作之外，確認地稅職能將進一步拓展，其代行地方收費之職將合法化，國地稅職能的調(diào)整將在廣義征管機構的框架內(nèi)加以規(guī)劃。這意味著深改組會議在“合作規(guī)范”的基礎上將征收管理機構的改革又向前推進了一步，持續(xù)多年的分合之爭終于暫時性地塵埃落定。

“主合派”觀點緣何不被采納

顯然，國稅地稅有無必要走向合并、將會以何種方式合并的問題，既是稅收管理專業(yè)化和現(xiàn)代化背景下不可忽視的公共話題，同時也是廣大稅收管理人員基于自身利益不可能無視的隱秘關切。目前試行中的“合作規(guī)范”，顯然是考慮到了激進合并有可能導致稅收管理隊伍人心不穩(wěn)、甚至其他可能的消極后果，因而明確提出雙方“合作不是合并，必須做到既要到位，又不能越位”的要求，似是給有可能因機構合并而受到負面影響的人士吃下一顆定心丸，打消國稅地稅機構和職能整合的現(xiàn)實阻力。

然而，基于兩個多月以來，各地對國稅地稅合作辦稅各種正面效果的報道，合作辦稅有朝一日會走向機構合并嗎？至少這一可能性并未被完全排除在政策選項之外�！昂献饕�(guī)范”正式印發(fā)試行兩月余以來，對來自稅收管理一線人員的訪談表明，最起碼在其提及的5大方面32個具體合作事項中，單一機構運行的優(yōu)勢確已顯現(xiàn)。

根據(jù)作者在各種場合，對若干地方國稅地稅干部職工的非正式訪問，僅從稅收管理業(yè)務的角度，當前合并兩機構，并不存在不可克服的難度，并且可以帶來征收效率和納稅人體驗提升的雙重好處。在一些直言不諱的受訪者看來，富余人員的安置和有關職位的重新配置，或成為國稅地稅機構合并可能面對的最大挑戰(zhàn)。而人的問題，總是全部困難中最有必要慎重加以對待的。

鑒于此，在國稅地稅并存的現(xiàn)狀之下，激進合并的辦法并不可取。將分合與否的問題暫時擱置，以時間換取改革空間，其中體現(xiàn)了決策上的圓融。筆者以為，人的問題，可結合人員退休這一自然更替過程，配合以編制和機構調(diào)整，漸進地加以解決。當前聚焦于以可行方式提升納稅人滿意度和管理效率，這本身已經(jīng)包含了大量國稅地稅之間的業(yè)務融合。未來這種融合的范圍和程度會深入到何種層面，機構是合是分，時間將會給出答案。