2016年12月30日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十一次會(huì)議審議通過(guò)了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》、《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》。2017年1月16日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），對(duì)礦產(chǎn)資源有償使用制度改革提出了總體的要求。事實(shí)上，從2016年開(kāi)始，包括《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016～2020年）》《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》在內(nèi)的多部政策、文件的出臺(tái)，將礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的有償使用制度改革提到了新的高度，也讓具體辦法的制定和實(shí)施加快提上了日程。

我國(guó)礦產(chǎn)資源有償使用始于20世紀(jì)90年代初，現(xiàn)已建立有償取得和有償開(kāi)采相結(jié)合的礦產(chǎn)資源有償使用制度。而在礦產(chǎn)資源的稅費(fèi)體系中，主要包括探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅等主要稅費(fèi)項(xiàng)目。2015年，我國(guó)征收礦產(chǎn)資源稅費(fèi)總額約2065億元。

國(guó)土資源部調(diào)控和監(jiān)測(cè)司負(fù)責(zé)人在解讀《意見(jiàn)》時(shí)向外界表示，現(xiàn)有礦產(chǎn)資源有償使用制度還很不完善，表現(xiàn)在礦產(chǎn)資源稅費(fèi)缺乏整體設(shè)計(jì)、定位不準(zhǔn)確、功能不清晰，礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)調(diào)整機(jī)制不合理，礦業(yè)權(quán)出讓未充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用，礦業(yè)權(quán)出讓審批權(quán)限與中央簡(jiǎn)政放權(quán)要求不適應(yīng)等問(wèn)題�？梢哉f(shuō)，《意見(jiàn)》中對(duì)于礦產(chǎn)資源部分的改革要求，正是基于這一現(xiàn)狀而提出。

礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革被認(rèn)為是有償使用制度改革中的關(guān)鍵內(nèi)容之一。在最新出臺(tái)的《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》中，從礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，礦業(yè)權(quán)占有環(huán)節(jié)，到礦產(chǎn)開(kāi)采環(huán)節(jié)，礦山環(huán)境治理恢復(fù)環(huán)節(jié)，均進(jìn)行了重要的改革。同時(shí)明確表示，改革的原則之一為“調(diào)整中央財(cái)政與地方財(cái)政利益關(guān)系，提高中央財(cái)政分享比例，弱化地方政府與資源開(kāi)發(fā)的直接利益關(guān)系”。

國(guó)土資源研究院礦業(yè)權(quán)管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者表示，最早的國(guó)家權(quán)益金是一個(gè)狹義的概念，是礦產(chǎn)資源國(guó)家所有的所有者權(quán)益。“在新的礦產(chǎn)資源有償使用制度改革中，國(guó)家權(quán)益金制度是由財(cái)政部牽頭，按照財(cái)政部的提法，它是一個(gè)大的體系，這一稅費(fèi)體系變革，對(duì)于礦業(yè)領(lǐng)域勢(shì)將帶來(lái)重大的影響。與此同時(shí)，從國(guó)家整體利益以及行業(yè)健康發(fā)展的角度考量，中央、地方政府以及企業(yè)的權(quán)益，在改革的過(guò)程中，無(wú)不需要謹(jǐn)慎權(quán)衡。”該負(fù)責(zé)人表示。

按照規(guī)劃，2017年底前，財(cái)政部將會(huì)同礦產(chǎn)資源主管部門(mén)研究修訂或制定《礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)征收使用管理辦法》、《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收使用管理辦法》，并開(kāi)展試點(diǎn)工作。到2020年之前，《礦產(chǎn)資源法》和配套法規(guī)的相關(guān)規(guī)定亦將完成研究修訂。

市場(chǎng)化出讓

2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告顯示，從審計(jì)6個(gè)省1724宗礦業(yè)權(quán)及相關(guān)資金情況看，共有391宗礦業(yè)權(quán)在審批、出讓轉(zhuǎn)讓或開(kāi)發(fā)管理中存在違法違規(guī)問(wèn)題，其中國(guó)土資源部門(mén)違規(guī)審批出讓88宗礦業(yè)權(quán)；國(guó)有礦業(yè)企業(yè)違規(guī)轉(zhuǎn)讓或收購(gòu)92宗礦業(yè)權(quán)及相關(guān)股權(quán)；國(guó)有地勘單位或個(gè)人利用掌握的地勘資料等內(nèi)部信息介入104宗礦業(yè)權(quán)申報(bào)或交易，從中牟取私利；有關(guān)地方違規(guī)批準(zhǔn)在禁采區(qū)內(nèi)設(shè)立礦業(yè)權(quán)63宗，自然保護(hù)區(qū)設(shè)立前已存在的44宗礦業(yè)權(quán)也未作退出安排。此外，還發(fā)現(xiàn)違規(guī)征繳使用礦業(yè)權(quán)相關(guān)資金35.81億元，其中6.28億元被用于對(duì)外投資、出借或人員經(jīng)費(fèi)等。審計(jì)指出問(wèn)題后，有關(guān)地方通過(guò)追繳、沒(méi)收違法所得等整改問(wèn)題金額9.9億元。

國(guó)土資源研究院管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)是近幾年才被納入中央年度審計(jì)的。之所以被納入審計(jì)，與近年來(lái)涉礦腐敗案件頻發(fā)相關(guān)。王聯(lián)軍認(rèn)為，要遏制礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的違法違規(guī)，從制度層面講，需要盡快結(jié)合礦產(chǎn)資源管理領(lǐng)域的改革，補(bǔ)齊制度“短板”，這主要涉及礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理制度、國(guó)家財(cái)政出資勘查形成的資源儲(chǔ)量成果管理和礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估制度、礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度改革、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)地質(zhì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制等。

事實(shí)上，這樣的制度“補(bǔ)短板”已經(jīng)提出、醞釀數(shù)年之久。2016年12月30日，《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》（簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）最終出爐�！斗桨浮氛J(rèn)為，現(xiàn)有探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)價(jià)款針對(duì)國(guó)家出資探明礦產(chǎn)地，反映國(guó)家投資收益。按照充分實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有者權(quán)益的原則，礦業(yè)權(quán)出讓收益適用于所有國(guó)家出讓的礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)出讓時(shí)一次性確定。

該方案要求取消現(xiàn)有探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)價(jià)款，設(shè)立礦業(yè)權(quán)出讓收益，并建議全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓?zhuān)瑖?yán)格限制協(xié)議出讓行為，同時(shí)調(diào)整礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，與此同時(shí)，在收益分成上，中央與地方的關(guān)系有所調(diào)整。原因在于，作為國(guó)家所有的礦產(chǎn)資源，礦業(yè)權(quán)出讓收益本應(yīng)作為中央財(cái)政收入，考慮到我國(guó)礦產(chǎn)資源主要集中在中西部地區(qū)，兼顧礦產(chǎn)資源國(guó)家所有與礦產(chǎn)地利益關(guān)系，既要體現(xiàn)對(duì)中西部地區(qū)的支持，又要適當(dāng)弱化地方政府與資源開(kāi)發(fā)的直接利益關(guān)系，減少私挖亂采、賤賣(mài)資源等行為，方案建議將礦業(yè)權(quán)出讓收益中央財(cái)政與地方財(cái)政分享比例定為5：5。

上述負(fù)責(zé)人向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者表示，在礦產(chǎn)資源稅費(fèi)中，資源補(bǔ)償費(fèi)在過(guò)去是國(guó)家所有者權(quán)益，收益屬于中央財(cái)政，但收得很少，價(jià)款則涉及到與地方政府的分成，這使得地方政府與資源開(kāi)發(fā)之間形成復(fù)雜的利益關(guān)系。改革之后，礦業(yè)權(quán)原則上實(shí)行招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式出讓?zhuān)瑢⑹沟眠@部分收益更加透明，中央、地方的收益分成也更加明確。

稅費(fèi)變革

河北省平泉縣某家較大規(guī)模的鐵礦采、選企業(yè)，在生產(chǎn)高峰時(shí)期，年產(chǎn)鐵礦接近800萬(wàn)噸。2015年，當(dāng)鐵礦價(jià)格連同鋼鐵價(jià)格一跌再跌，終于跌進(jìn)了歷史低谷的時(shí)候，這家當(dāng)?shù)氐蔫F礦大戶(hù)終于停掉了鐵礦業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)而大力發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)。

該公司財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，在礦產(chǎn)資源稅費(fèi)中，資源稅是最大的收費(fèi)項(xiàng)目。平泉所產(chǎn)的鐵礦產(chǎn)品屬于貧礦，資源稅從開(kāi)始的9.6元每噸，變?yōu)楹髞?lái)的4.8元每噸。2015年下半年，該公司因市場(chǎng)原因決定停產(chǎn)之時(shí)，河北省的資源稅也從原來(lái)的“從量計(jì)收”變成了“從價(jià)計(jì)收”，稅的多少開(kāi)始與價(jià)格掛上了鉤。上述負(fù)責(zé)人向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，稅與價(jià)格掛鉤，也意味著和企業(yè)的效益掛上了鉤，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，這是一件好事。

而今，作為礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，資源稅的改革將全面推開(kāi)。根據(jù)《方案》的要求，未來(lái)對(duì)大部分礦產(chǎn)資源品目均實(shí)行從價(jià)計(jì)征，使資源稅與反映市場(chǎng)供求關(guān)系的資源價(jià)格掛鉤，建立稅收自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制，增強(qiáng)稅收彈性。同時(shí)，按照清費(fèi)立稅原則，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)適當(dāng)并入資源稅，取締違規(guī)設(shè)立的各項(xiàng)收費(fèi)基金，改變稅費(fèi)重復(fù)、功能交叉狀況，規(guī)范稅費(fèi)關(guān)系。

在礦業(yè)權(quán)占有環(huán)節(jié)，將探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)調(diào)整為礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)，占有礦業(yè)權(quán)從事礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采者依法繳納礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)。礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)，是國(guó)家長(zhǎng)期的、基礎(chǔ)性收益，相當(dāng)于國(guó)外的礦地租金。礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)依據(jù)占地面積、單位面積定額，由財(cái)政部門(mén)會(huì)同礦產(chǎn)資源主管部門(mén)按年征收。單位面積定額分探礦、采礦兩類(lèi)，并根據(jù)礦產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，增強(qiáng)其調(diào)控礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)“跑馬圈地”、“圈而不探”的功能。

在國(guó)土資源研究院礦業(yè)權(quán)管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人看來(lái)，這樣的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制正是其中的關(guān)鍵。“礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)長(zhǎng)期以來(lái)是一個(gè)固定的收費(fèi)項(xiàng)目，按照每平方公里多少錢(qián)，每年交多少，沒(méi)有形成一個(gè)動(dòng)態(tài)的調(diào)整機(jī)制。例如，在過(guò)去礦業(yè)大熱的十年，市場(chǎng)申請(qǐng)礦權(quán)的積極性比較高，在這種情況下，政府需要有一些調(diào)控措施來(lái)提高其持有成本，但此前國(guó)內(nèi)缺乏這種動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制，無(wú)論市場(chǎng)冷熱都是固定的標(biāo)準(zhǔn)，使得無(wú)法利用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控礦業(yè)權(quán)的數(shù)量和使用者的持有意愿。”

該負(fù)責(zé)人告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，“動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制建立之后，拉大了階梯度，持有時(shí)間越長(zhǎng)，單位面積的使用費(fèi)就會(huì)越高，持有成本會(huì)越高，圈而不探、圈而不采的現(xiàn)象能夠在一定程度上得到遏制。”

除此之外，通過(guò)建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金，礦山治理環(huán)節(jié)在改革中將得以強(qiáng)化�！斗桨浮芬�求，礦山企業(yè)需單設(shè)會(huì)計(jì)科目，根據(jù)礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)的要求，按照銷(xiāo)售收入一定比例提取礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金，計(jì)入企業(yè)成本，提取的資金由企業(yè)用于開(kāi)展礦山環(huán)境保護(hù)和綜合治理。有關(guān)部門(mén)根據(jù)各自職責(zé)，按照放管服改革要求，建立動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管，督促企業(yè)落實(shí)礦山環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任。對(duì)達(dá)不到礦山環(huán)境恢復(fù)治理要求的，要強(qiáng)制企業(yè)整改。