一、公共政策的界定
　　關(guān)于公共政策的定義，學(xué)者們見解紛壇，莫衷一是。拉斯維爾（Harold D.Lasswell）和坎普蘭（Abraham Kaplan）兩位學(xué)者在他們1950年合著之《權(quán)力與社會》一書中指出：“政策乃是為某項目標，價值與實踐而設(shè)計之計劃。政策過程則包括各種認同，需求和期望之規(guī)劃、頒布及執(zhí)行。”這個定義強調(diào)了政策作為一種以特定目標為取向的行動計劃，以及它與一般計劃的區(qū)別。伊斯頓（David Easton）認為，公共政策是政府對整個社會價值做權(quán)威性地分配。此處的價值指社會上一般人認為的有價值，想得到的有形或無形的東西，如權(quán)力、財富、技能、知識、安全和聲望。托馬斯?戴伊（Thomas Dye）為公共政策下了一個簡明的定義，他說，凡是政府選擇要做的或者不做的決定，即公共政策。其與伊斯頓的共同之處在于明白指出公共政策是政府制定的政策。從以上的解釋我們可以看出：社會保障政策是公共政策的一項重要內(nèi)容。
　　1.公共政策是由政府所制訂的。政府制定的政策具有概括性及強制性。公共政策所牽涉到的實質(zhì)問題范圍是非常廣泛的，它包括國防、外交、教育、社會安全和社會保障等。其中社會保障政策是一項重要的公共政策，它是由國家強制執(zhí)行的，只要是符合一定條件的公民就必須參加，這點與商業(yè)保險自愿加入的原則是有明顯區(qū)別的。
　　2.公共政策涵蓋政府的活動與不作為；政府的活動固然構(gòu)成政策，但因其不作為對社會亦可能發(fā)生重大影響，所以政府的不作為亦不容忽視。以社會保障為例，我國養(yǎng)老保險政策中，對于歷史遺留下來的“轉(zhuǎn)制成本”問題沒有采取措施給予償還，而是采取新債還舊債的方法，以致目前“新人”個人賬戶為空賬，從而引發(fā)了許多方面的問題。
　　3.公共政策主要是指政府的重要活動，即動員大量的人力與物力資源，并可能影響到大多數(shù)人利益的政府活動。社會保障是關(guān)乎國運、惠及子孫的一項系統(tǒng)工程，其舉辦是否成功，直接影響到社會安定，因此歷來是政府首當其沖要解決的問題。
　　4.公共政策是政府有目標取向的活動；公共政策的目標，在于謀求公共問題的解決。它作為國家的一項基本責任，是由國家或社會依法建立的，具有經(jīng)濟福利性的國民生活保障與社會穩(wěn)定系統(tǒng)。從古到今，從國內(nèi)到國外，社會保障都是國家政府不可推卸的責任。
　　5.公共政策的過程，包括引起政府對公共問題的注意、政策的規(guī)劃、合法化、執(zhí)行評估等重要階段。比方說1840年以后，在英國由于一場流行性霍亂和兩份詳細的關(guān)于健康狀況的官方報告，公共健康成為政府制定公共政策的一個目標，1848年通過了第一部公共衛(wèi)生法案②。
　　由以上的闡述可以知道，社會保障政策和公共政策之間具有非常緊密的關(guān)系。從公共政策的角度出發(fā)研究社會保障，不僅可以解決許多在現(xiàn)實中的問題，還可以更好地理解社會保障的性質(zhì)。比方說目前爭論較多的企業(yè)補充養(yǎng)老保險誰管的問題，有人認為應(yīng)由商業(yè)保障公司來管；有人認為應(yīng)由勞動保障部門來管。解決問題的關(guān)鍵在于弄清楚企業(yè)補充養(yǎng)老保險的性質(zhì)。雖然說企業(yè)補充養(yǎng)老保險不同于基本養(yǎng)老保險，其側(cè)重于效率，運用市場機制來運行，注重激勵作用，但是其屬于社會保險的一部分。而社會保險乃是由國家有關(guān)部門舉辦，是國家為經(jīng)濟增長、社會發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定、和諧的環(huán)境的一項公共政策。而商業(yè)保險則是以企業(yè)方式運作、追求利潤最大化的一種機制，不具有公共政策的特性，顯然，企業(yè)補充養(yǎng)老保險也姓“社”名“�！�。
　　二、政府、市場、社會保障政策
　　從本文的開頭介紹公共政策定義時，我們便可發(fā)現(xiàn)政府在公共政策中扮演了一個相當重要的角色。討論政府、市場及公共政策三者間的關(guān)系，不僅是行政體制和經(jīng)濟體制改革和發(fā)展的需要，而且也是公共政策分析中迫切需要研究的重要課題。正如查爾斯?林德布洛姆指出的：“撇開專橫殘暴的政府與主張自由的政府之間區(qū)別不說，一個政府與另一個的政府的最大不同，在于市場取代政府或政府取代市場的程度。無論是亞當?斯密還是卡爾?馬克思都懂得這一點，所以政府與市場的關(guān)系既是政治學(xué)又是經(jīng)濟學(xué)的核心問題�！�
　　（一）公共政策的主體：政府――社會保障政策的制定者和執(zhí)行者
　　政府作為一個特殊的活動主體，其所頒布的法令、制定的政策具有強制性，而公共政策的公共性特征決定了其價值取向是一種公共利益。也就是說，主要是為謀求大多數(shù)人的利益而制定的，那么，就不可避免地損害部分人的利益，只有由政府制定并加以實施，才可能保證公共政策的順利進行；從另一個角度來說，市場并非萬能的，其在保證效率的同時，可能會產(chǎn)生經(jīng)常的無數(shù)的缺陷，那么為彌補市場之缺陷，或糾正市場失靈，就需要政府制定必要的公共政策，這就是公共政策形成的邏輯起點。
　　政府參與社會保障政策的制定和執(zhí)行，這無論是在發(fā)達國家，還是在發(fā)展中國家都是無一例外的。其原因是：首先，雖然個人也可以通過儲蓄或投資為其養(yǎng)老作準備，但由于個人的短視效應(yīng)，其在年輕時不會儲存足夠的錢供其養(yǎng)老之用。何況，老年人的收入保障是一個長久的計劃，許多人缺乏如未來的健康狀況、生活費用、終身的收入能力、其他可供選擇的投資項目及保險計劃的安全性和收益性等必要的信息以保證其養(yǎng)老。進一步來說，即使個體在年輕時儲蓄，他們可能也難以找到收益穩(wěn)定的投資工具，尤其在發(fā)展中國家，人們常常因為投資回報率低于預(yù)期而不能保證收益；其次，由于養(yǎng)老金認繳費到開始支付的時間的間隔通常需要20～30年。因此若由商業(yè)保險公司來經(jīng)營，許多人會對商業(yè)保險如此長期的承諾表示懷疑，特別是遇到難以預(yù)測的高通脹的時候；再次，一些低收入或無收入的人群，他們的養(yǎng)老問題無法通過商業(yè)保險來解決，而只有尋求政府的資助。基于以上原因，社會保障政策必須由政府作為其制定和執(zhí)行的主體，而且，伴隨著老齡化問題的日益嚴重，政府的參與也日漸重要了。
　�。ǘ�）政府介入社會保障的范圍與程度
　　1.政府介入社會保障的范圍和程度應(yīng)視不同的社會保障的項目而定。
　　一般來說，社會保障包括社會救助、社會保險和社會福利三大板塊。其中就社會救助來說，它是指對貧困人口與不幸者組成的社會脆弱群體無償提供物質(zhì)援助的一種社會保障制度。可以這么說，風(fēng)險的客觀存在及其引發(fā)的補償?shù)男枨笫巧鐣�保障產(chǎn)生的最基本的動因。國家對一國公民提供社會救助，這不僅是人道主義的要求，更是法律賦予國家和社會的一項基本職責。這部分保障責任是國家政府責無旁貸的，即使一些慈善機構(gòu)、社會團體會提供一些幫助，但這只能是對政府職能的一種補充，而不可能成為主體。政府應(yīng)在財政預(yù)算中保證這部分責任的執(zhí)行。
　　社會保險是指以勞動者為保障對象，以勞動者的年老、疾病、傷殘、死亡、失業(yè)等特殊事件為保障內(nèi)容的一種社會保障制度。政府在這一板塊的介入范圍各國的實踐都不一樣。歐洲國家如德國，實行的是財政性社會保險制，社會保險政策是由政府協(xié)同企業(yè)和雇員代表通過談判和磋商修訂。政府的主要職能是進行有關(guān)社會保障立法，強制企業(yè)和個人按比例交納社會保險費，對特殊的項目給予撥款補助。法國社會保險則是將第二次世界大戰(zhàn)前的行業(yè)保險聚攏而成，各行業(yè)保險可以根據(jù)各自的原則和情況決定社會保險的保費和給付，只有在行業(yè)保險入不敷出時政府才通過統(tǒng)一的稅收加以補貼，政府扮演了一個被動的“最后付款人”的角色。英國和瑞典受庇古的《福利經(jīng)濟學(xué)》和貝弗里奇的《貝弗里奇報告》的影響建立了全民福利國家，享受基本保障的條件不是以所繳稅的多寡來確定，而是以是否取得居民身份來確定，其社會保障水平在世界上是最高的（表1可以說明這點，瑞典的資料缺）。若將兩國享受的公共基本養(yǎng)老金和公共附加養(yǎng)老金加起來的話，退休者的公共養(yǎng)老金的替代率可高達80％左右，社會保障的享受者無需有額外的儲蓄便可以安度晚年。兩國的共同的特點在于政府在社會保障中介入的范圍是最廣、程度是最高的，在決定稅收的數(shù)額和保障水平方面具有較大的權(quán)力，政府行使了立法、資金提供到管理等職能。但這種政府無所不包、無所不保的社會保障實踐在人口老齡化、經(jīng)濟增長速度放慢的今天，已釀造了全面的福利危機，這不得不讓人深思。
　　受卡爾文教徒思想的影響，美國人向來強調(diào)自力更生。這在社會保障的實踐中表現(xiàn)得很明顯，美國的老年養(yǎng)老遺屬殘障保險（OASDI）制度與其他經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家相比，其特點是低稅收率、低保障水平，稅率約比OECD國家低4個百分點，退休金的替代率也低于其他發(fā)達國家，這一特點與美國實行小政府的傳統(tǒng)觀念相符。在政府不愿意直接干涉的附加養(yǎng)老和醫(yī)療保險等領(lǐng)域里，美國政府制定了財政免稅政策，鼓勵企業(yè)和個人通過市場為老年生活積累資金。而且美國發(fā)達的房地產(chǎn)、股票市場以及成熟的基金管理和監(jiān)管體系為養(yǎng)老金的投資提供了必要的條件，在這種情況下美國OASDI運行相當有效，而且以各公司為單位的養(yǎng)老金計劃非但沒有被取代，反而得到快速的發(fā)展，這種養(yǎng)老金有專門的機構(gòu)進行投資管理，政府只通過政策和法律進行規(guī)范，不承擔任何義務(wù)。從幾十年的實踐可以證明，美國的養(yǎng)老金資產(chǎn)對美國經(jīng)濟有著不可替代的作用。
　　從歐洲和美國的社會保障實踐來看，政府在社會保險中的介入程度和范圍有很大差別，對此我們且不評論其好壞，但可總結(jié)出政府在社會保險中共同擔負的職責。首先是政府財政是社會保險的后盾，社會保險若出現(xiàn)入不敷出的情況，最終仍由政府負責。重視這一點對于認識我國政府必須明明白白的擔負起養(yǎng)老保險中的轉(zhuǎn)制成本是大有稗益的。其次是政府要實施監(jiān)督職能即制定相應(yīng)的法律規(guī)范及其標準來監(jiān)督社會保險的主管部門和社會保險經(jīng)辦部門的行為，同時確實保護投保人的切身利益。
　　社會福利是指國家和社會為改善并不斷提高社會成員物質(zhì)文化生活水平而采取的各種具有經(jīng)濟福利色彩的社會政策的總稱，其重點在于改善和提高成員的生活質(zhì)量�，F(xiàn)代的社會福利，不再是局部的、有限的慈善行為，而是一項面向全體社會成員的社會政策；社會福利組織與實施不再單純是民間互助行為，而是政府直接干預(yù)和承擔責任；社會福利的內(nèi)容不再僅僅是滿足社會成員因生存而需要的單純的物質(zhì)生活保障，而是增加了精神生活和個人全面發(fā)展的內(nèi)容。由于福利覆蓋面之廣，涉及全體社會成員，因此其提供者主要是政府。從中國傳統(tǒng)的社會福利的發(fā)展可以看到，政府提供與就業(yè)相關(guān)聯(lián)的福利制度，各企業(yè)或單位均追求“小而全”、“大而全”為職工提供全面的福利性保障，包括住房、醫(yī)療、食堂、托幼、教育、文娛活動等。這種全包型的福利制度，使工資與福利混淆不清，不利于人才在地區(qū)、行業(yè)之間的流動，而且受到身份限制，是一種不公平的福利制度，加重了財政負擔，使福利方面供需矛盾十分突出。目前政府已意識到傳統(tǒng)福利的弊病，正逐步將一些福利設(shè)施市場化，在財力可行的前提下，逐步提高社會福利水平。
　　從以上的分析我們可以知道，在社會救助領(lǐng)域，政府應(yīng)該全面予以介入以保障公民基本的生存權(quán)利。在社會福利領(lǐng)域，只有在政府財政承受能力達到一定程度時，才能考慮適當?shù)靥峁┫鄳?yīng)的福利水平。因為福利的剛性，若已全面地實施高水平的福利，要將其水平降低是困難的。北歐的福利改革的教訓(xùn)已深深地證明了這點，中國不能重蹈覆轍。在社會保險領(lǐng)域。政府應(yīng)在多大的程度上予以介入呢？這是一個很值得探討的問題。
　　2. 現(xiàn)階段中國社會保障體系中政府的職能與任務(wù)。
　�。�1）政府的首要目標是確�；�礎(chǔ)性的社會保障制度如三條保障線。政府對基礎(chǔ)保障需求的承諾體現(xiàn)了政府作為社會組織的優(yōu)點，為社會成員提供風(fēng)險分擔，保證每個成員都可以有一份基本的、平等的生活資源和發(fā)展機會，但由于我國屬于發(fā)展中國家，人口眾多，人均收入水平低，二元經(jīng)濟特征明顯，金融市場發(fā)展不健全，這意味著現(xiàn)階段政府不可能建立高水平的社會保障，而只能為國民提供基本保障水平，這是改革中所要重點把握的，三條保障線是這一目標的具體化，其重點是顯而易見的。由于國有企業(yè)改革，下崗職工日增，城市出現(xiàn)較大的貧困群體，離退休人員養(yǎng)老金籌措困難，政府若能將這些問題處理好將有利國家的長治久安。近年來社會保障改革中最低生活保障制度得到了改善。1999年9月出臺了《城市居民最低生活保障條例》，并于10月1日正式實施。它明確規(guī)定：“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)鼐用褡畹蜕�活保障標準的，均有從當�(shù)卣�府獲得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利�！边@一法規(guī)從條文上確保了城市居民獲得基礎(chǔ)性社會保障的權(quán)利，然而在實施中卻不盡人意，如貧困標準的簡單化。木論貧困家庭的規(guī)模和種類如何不同，均按一個救濟標準執(zhí)行。在制度設(shè)計中沒有研究貧困的不同類型，沒有照顧到人們的不同需要而導(dǎo)致在制度操作時許多問題難以解決。另外，中央、省、市、區(qū)各級財政如何擔負最低生活保障制度的資金比例也是一個有爭議的問題。因此，政府在最低生活保障制度的設(shè)計上要注意具體細節(jié)的設(shè)計，如確定各省間不同的標準，各類人群不同的標準等，這樣不僅能夠保證公平，還能節(jié)省開支。
　�。�2）政府的重要任務(wù)是建立一個完整的社會保障體系。近年來人們強調(diào)得更多的是城鎮(zhèn)的社會保障改革，農(nóng)村的社會保障改革相對而言就緩慢得多。以養(yǎng)老保險為例，我們作個比較，中華人民共和國成立以來，有關(guān)城鎮(zhèn)干部職工頒布實施了數(shù)十個政策法規(guī)，而對于農(nóng)民的政策法規(guī)卻僅有1956年的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，1978年的《農(nóng)村人民公社工作條例》（試行草案），1992年的《縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險基本方案》（試行）和1994年的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》等，而且這些規(guī)定大多沒有規(guī)定具體實施細則，各地各有做法，極不統(tǒng)一，這對農(nóng)村人口占總?cè)丝?1％的中國來說是極不相稱的。可以這么說，目前中國的社會保障制度是不完整的，對農(nóng)民是不公平的。因此政府要在社會保障領(lǐng)域中體現(xiàn)公平就必須在農(nóng)村中多下工夫。有人會以我國經(jīng)濟資源有限為農(nóng)村社會保障改革滯后推托，其實經(jīng)濟資源有限在任何一個國家都存在，尤其在人口迅速增長的今天，問題的關(guān)鍵在于如何分配這一資源。過分強調(diào)經(jīng)濟資源對社會保障制度的影響會轉(zhuǎn)移我們現(xiàn)有社會資源分配與再分配的注意力，并且妨礙我們建立一套公平的、規(guī)范的、有各種不同社會階層利益代表參與的政治運作程序來實現(xiàn)資源的合理分配。也有人會認為土地是農(nóng)民的一個最好的保障，那么，如果說在1978年農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制以前，農(nóng)民還可以通過社隊為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟制度而獲得集體保障，其中還包括效果頗為有效的“合作醫(yī)療”，那么，實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，原有的以社隊為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟瓦解，農(nóng)民又陷入了單一的傳統(tǒng)家庭保障的境地。雖然說，這兩個階段有一個本質(zhì)的區(qū)別是農(nóng)民擁有了國家給予的土地使用權(quán)而獲得了土地保障，但是市場經(jīng)濟在帶給農(nóng)民收益的同時，也使農(nóng)民的生活風(fēng)險越來越高，日常出現(xiàn)了土地“虛化”的現(xiàn)象，而且由于集體化制度解體并不徹底，土地使用權(quán)雖然歸個人所有，但其所有權(quán)仍由集體繼續(xù)持有，一種制度安排使土地的使用權(quán)帶有內(nèi)在的不穩(wěn)定性，并減少了農(nóng)村中具有合理回報率的投資途徑。其后果是，農(nóng)民的儲蓄和投資得不到適當回報，因此，我們不能單純地以“土地保障”作為理由，而將農(nóng)村的社會養(yǎng)老問題拋在腦后。政府在社會保障制度中要主持公平，就應(yīng)該從“城市優(yōu)先，工業(yè)優(yōu)先”的非平衡發(fā)展戰(zhàn)略逐漸轉(zhuǎn)變過來，消除在社會保障中按照干部―全民―集體―個體―農(nóng)民的順序遞減的趨勢。只有廣大農(nóng)民得到了保障，我們才有權(quán)力談公平。政府應(yīng)該確實地看到農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的迫切性，為我國建立一完整的社會保障體系而努力。
　�。�3）“小政府，大市場”要依據(jù)不同的社會保險項目而定。舉例來說，從企業(yè)補充養(yǎng)老保險的資金營運來看，可供政府使用的管理手段十分有限，無非是稅收優(yōu)惠、立法保障、財政和法律手段。然而由于企業(yè)補充保險發(fā)展變化很快，所以政府必須積極了解其發(fā)展動向，這樣才能使有關(guān)的立法和政策適應(yīng)發(fā)展的需要。政府應(yīng)注意培育市場，凡是與效率有關(guān)的應(yīng)交給市場去運作，正如路德維希?艾哈德所說“爭取和保障各項福利的最有成效的手段就是競爭。僅僅依靠競爭，就可以讓經(jīng)濟發(fā)展使每個人尤其是作為消費者的人受益，而且可以讓并非直接由于生產(chǎn)力提高而出現(xiàn)的所有優(yōu)勢都得到發(fā)揮�！闭�府主要起到一個主持公平的作用。但市場提供的服務(wù)是不能完全替代政府提供的服務(wù)的，這在醫(yī)療保險市場體現(xiàn)得很明顯，筆者不主張在這個市場上引入過多的市場機制，因為醫(yī)療市場是特殊的信息不對稱的市場，而且關(guān)系到全體國民的身體健康，政府應(yīng)體現(xiàn)更多的關(guān)愛精神。英國在社會保障改革中，本想減低勞動成本，但結(jié)果適得其反。原因在于雇主需要支付額外的養(yǎng)老金和醫(yī)療保險，而私營醫(yī)療保險比公共醫(yī)療保險昂貴得多，還有大量的雇主承擔不起這些福利負擔，結(jié)果造成了一部分沒有職業(yè)保障的人生活水平下降，社會出現(xiàn)了分化；美國的醫(yī)療保險費盡周折，雖然克林頓政府執(zhí)政當年就信誓旦旦地要將醫(yī)療保險進行大幅度改革，但其國民的平均壽命卻低于其他的發(fā)達國家，原因也在于過多地引入市場機制，過分地依賴商業(yè)保險。因此，即使目前國際上的社會保障改革很強調(diào)市場的作用，但也應(yīng)視不同的項目來定，這也是我國社會保障改革應(yīng)注意的問題。
　　三、結(jié)論
　　諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者詹姆斯?E?米德的論述作為本文的結(jié)論最恰當不過了：“對于一個美好的社會，我們需要經(jīng)濟學(xué)、倫理學(xué)和政治學(xué)的結(jié)合：首先，從經(jīng)濟上看，在市場上是亞當?斯密的自私自利；其次，需要從倫理上研究公平，以指導(dǎo)居民在不同的政府政策之間形成偏好；第三，需要一些普遍的政治規(guī)則，根據(jù)這些規(guī)則，從上述政策的相互矛盾的看法中，投票做出選擇。”