新時期的任務是全面推進以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務教育、縣鄉(xiāng)財政管理體制等三項改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革
黨國英

　　2006年我國在全國范圍內(nèi)取消了農(nóng)業(yè)稅，標志著我國農(nóng)村改革進入一個新的歷史時期。新時期的任務是全面推進以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務教育、縣鄉(xiāng)財政管理體制等三項改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革。

　　農(nóng)村綜合配套改革的首要任務是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

　　以撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、簡化機構(gòu)和調(diào)整職能為特點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作實際上在改革開放之初已經(jīng)開始，近年在農(nóng)村稅費改革的影響下速度有所加快。農(nóng)業(yè)稅取消以后，地方財政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的問題開始顯現(xiàn)。實施撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村工作所產(chǎn)生的影響和結(jié)果可以歸結(jié)為以下四個方面。一是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村過程中，各地同時進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，減少了管理機構(gòu)的數(shù)量和干部職數(shù)。二是并村過程中有可能置換出土地，實現(xiàn)土地資源的節(jié)約。三是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村增加了居民居住的集中度，提高了基礎設施利用的效益，有利于改善生態(tài)環(huán)境。農(nóng)民居住集中度提高以后，一些現(xiàn)代基礎設施的建設和利用效率可以提高，上下水、道路和能源供應可以按現(xiàn)代方式提供，農(nóng)民的生活質(zhì)量可以提高。四是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村有可能加快中國農(nóng)村的城市化步伐。

　　經(jīng)過多年的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作，我國農(nóng)村已經(jīng)大量存在4至5萬人口規(guī)模的鎮(zhèn)，這些鎮(zhèn)在西方國家實際上被看作城市。只要經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，基礎設施達到一定水平，這些鎮(zhèn)在本來的意義上也已經(jīng)變成城市。只要我們調(diào)整城市標準，允許建立“縣管市”的體制，我國的城市化率在統(tǒng)計概念上會有顯著提高。

　　農(nóng)村義務教育改革是減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔的關鍵

　　我國農(nóng)村義務教育“普及”問題已經(jīng)取得了很大成績，但義務教育的財政負擔問題一直沒有得到很好解決。農(nóng)村義務教育的難點是經(jīng)費問題，而經(jīng)費問題的要害是公共財政資源的分配問題。全社會對農(nóng)村義務教育的詬病集中在下列四個方面：一是教育資源配置嚴重不公平；二是貧困地區(qū)的學生交納學費困難；三是貧困地區(qū)教師工資不易保證，辦公經(jīng)費和校舍維護經(jīng)費嚴重不足；四是城市外來工子女義務教育問題突出，接納外來工子女的民辦學校辦學質(zhì)量參差不齊，經(jīng)費來源困難。所有這些問題都可以歸結(jié)為體制問題，而體制又包括兩個方面，一是農(nóng)村教育經(jīng)費的總量不足，二是中央財政與地方財政在承擔經(jīng)費方面責任不清。

　　落實農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制是保障農(nóng)村教育改革成功的關鍵。根據(jù)“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，按照“兩年實現(xiàn)、三年鞏固”的目標，農(nóng)村義務教育將全面納入公共財政保障范圍。根據(jù)國務院的部署，農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的主要內(nèi)容有四項：一是全部免除農(nóng)村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費；二是提高農(nóng)村義務教育階段中小學公用經(jīng)費保障水平；三是建立農(nóng)村義務教育階段中小學校舍維修改造投入長效機制；四是鞏固和完善農(nóng)村中小學教師工資經(jīng)費保障機制。預計“十一五”規(guī)劃期間，中央財政和地方財政將分別累計新增投入1258億元和924億元。

　　加強農(nóng)村師資隊伍建設是發(fā)展農(nóng)村義務教育的重要舉措�！笆�一五”規(guī)劃期間，國家將實施中西部農(nóng)村教師培訓計劃，讓中西部地區(qū)50％的農(nóng)村教師得到一次專業(yè)培訓。培養(yǎng)農(nóng)村師資隊伍的其他措施包括推進教師對口支援，加強城市教師服務農(nóng)村學校工作；繼續(xù)實施大學生志愿服務西部計劃，引導大學畢業(yè)生到農(nóng)村基層學校任教；縣級政府把好教師資格準入關口，提高農(nóng)村教師學歷水平等。

　　縣鄉(xiāng)財政體制改革為農(nóng)村長期繁榮發(fā)展增添活力

　　縣鄉(xiāng)財政體制改革是農(nóng)村綜合配套改革的一個難點。目前，縣鄉(xiāng)財政體制運轉(zhuǎn)的主要問題是，鄉(xiāng)村債務負擔嚴重；財政供養(yǎng)人員過多；分稅制下，地方（省、地市級）對困難縣的財政轉(zhuǎn)移支付力度不夠�？h鄉(xiāng)財政問題的要害是強加給農(nóng)民一個大規(guī)模的公共品的供應，遠遠超過了農(nóng)民的支付能力。更重要的是，公共品供應效率低下。真正使農(nóng)民受惠的主要是政府的教育支出和部分財政支農(nóng)支出。

　　中央政府制定的緩解縣鄉(xiāng)財政困難的總方針是“明確責任，綜合治理，激勵約束，分類指導”。2005年9月，財政部制定并頒發(fā)了《緩解縣鄉(xiāng)財政困難工作績效評價暫行辦法》。從2005年開始，財政部開始實行“三獎一補”政策，力爭用三年左右的時間，緩解縣鄉(xiāng)財政困難。財政部計劃采取一系列措施，幫助縣鄉(xiāng)擺脫財政困難。中央和省財政今后將把新增的財政稅收收入和新增的轉(zhuǎn)移支付資金重點支持困難的縣鄉(xiāng)。中央政府還決定盡快建立制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務的有效機制，探索逐步化解舊債的具體辦法；進一步完善“一事一議”制度，引導農(nóng)民開展自己直接受益的基礎設施建設和發(fā)展公益事業(yè)。2005年中央提出的“管理民主”是建設社會主義新農(nóng)村的目標之一，也有利于緩解縣鄉(xiāng)財政困難。從長遠看，解決縣鄉(xiāng)財政體制困難要抓好兩方面的工作。一是要完善省以下的“分稅制”改革，在明確鄉(xiāng)級政府的事權的同時，給予其財權，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政運行法制化。二是開掘農(nóng)村社會自身的活力，推動民間組織和農(nóng)民合作社在農(nóng)村公共品供應中的作用。

　　鏈接

　　農(nóng)村綜合改革

　　改革的目標是：按照鞏固農(nóng)村稅費改革成果和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，力爭在“十一五”期間或用更長一些時間基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務教育、縣鄉(xiāng)財政管理體制改革任務，建立精干高效的農(nóng)村行政管理體制和運行機制、覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度、政府保障的農(nóng)村義務教育體制，促進農(nóng)民減負增收和農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，全面推進社會主義新農(nóng)村建設。

　　改革的總體要求是：統(tǒng)一思想認識，加強組織領導；解決遺留問題，扎實穩(wěn)步推進；加強調(diào)研總結(jié)，完善政策措施；積極探索實踐，實行重點突破。各地區(qū)、各有關部門要把農(nóng)村綜合改革工作與推進新農(nóng)村建設緊密結(jié)合起來，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)推進，并做好農(nóng)村綜合改革與其他各項改革之間的配套銜接