國土資源部農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重點還是局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組這三個層次

　　城鄉(xiāng)土地市場上的“雙軌制”背景下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑選擇上，是國有化道路還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、小組三級進行確權(quán)，抑或農(nóng)村土地股份合作制，目前出現(xiàn)了不同的聲音。

　　在今年國土部調(diào)研農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革基礎(chǔ)上，聯(lián)合國開發(fā)計劃署與國土資源部合作，日前啟動了一個預(yù)算資金５００萬美元的項目，計劃在八省展開試點，推動農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、非農(nóng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與征地農(nóng)民補償三者突破，保證農(nóng)民能從土地使用和轉(zhuǎn)移的過程中受益。

　　“雙軌制”疏漏農(nóng)民利益

　　“當前農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度存在非常關(guān)鍵的問題�！眹�土資源部決策咨詢中心副主任劉文甲表示，一是集體土地所有者代表不明確；二是集體土地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)能不明確；三是土地權(quán)益分配不明確。這些原因使得征地補償?shù)膬?nèi)容、對象，以及征地補償費用分配等都存在大量問題。

　　相應(yīng)的背景是，向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型后，國家對城市土地注入了市場化因素，而對農(nóng)村土地仍然實行計劃經(jīng)濟管理的模式。政府在征收農(nóng)地時按照計劃經(jīng)濟方式運作，而出讓土地時則按市場經(jīng)濟方式運作，這種土地市場上的“雙軌制”，使被征土地出讓價格大大高于征地補償安置費，土地在經(jīng)濟發(fā)展中形成的巨大級差收益完全被政府和開發(fā)商所得，農(nóng)民的土地權(quán)益蒙受巨大損失。

　　今年３月份以來，國土資源部逐漸展開了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)調(diào)研，計劃到１１月對調(diào)研情況進行總評估，形成總意見并送有關(guān)部門審議。

　　“從我了解的情況來看，國土資源部農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重點還是局限在清楚界定農(nóng)村土地所有權(quán)主體：鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組這三個層次�！币晃粐�土系統(tǒng)人士透露，國土資源部的注意力是在解決農(nóng)村土地到底是鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有還是村級所有，村級范圍內(nèi)到底是村委會所有還是村民小組所有。

　　“但即使清楚界定了，仍然沒能解決農(nóng)民權(quán)利問題，目前地方上的圈地行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組織起了主導(dǎo)作用，大部分征地補償款也是被鄉(xiāng)村組織甚至縣截流�！痹撊耸空f。

　　土地作價入股模式

　　“為了避免農(nóng)村土地市場混亂，加強管制，國務(wù)院有關(guān)人士甚至提出了農(nóng)村土地國有化的建議�！睂Υ�，劉文甲認為，應(yīng)借鑒浙江“撤村建居”中的經(jīng)驗，采取農(nóng)民股份制：將土地明確為農(nóng)民擁有多少具體份額，土地改變用途后實現(xiàn)的巨大價值，除經(jīng)營管理費外，全都以各種有效形式明晰兌現(xiàn)給每個土地所有者，農(nóng)民可以將其進行投資，使農(nóng)民享有的那份土地所有權(quán)的收益成為股權(quán)，集體土地的經(jīng)營管理者可以成為農(nóng)民持股會，代表農(nóng)民參加股東大會。

　　聯(lián)合國開發(fā)署有關(guān)人士也表示，此次項目試點將會嘗試土地作價入股的模式。

　　作為更現(xiàn)實的選擇，中國社會科學(xué)院農(nóng)村所副研究員王小映認為，目前重要的是使農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等用益物權(quán)，作為農(nóng)民對土地的直接支配權(quán)利在《物權(quán)法》中得到嚴格界定和明確規(guī)范。

　　集體建設(shè)土地直接入市流轉(zhuǎn)

　　今年的國土資源部調(diào)研和與聯(lián)合國開發(fā)署合作的項目也關(guān)注了農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問題。開發(fā)署有關(guān)人士認為，明后年，這方面應(yīng)該會有大的突破，屆時，集體建設(shè)土地將直接入市流轉(zhuǎn)，與國有土地擁有同等地位。

　　國土資源部中國土地勘測規(guī)劃院副院長周建春曾建言，應(yīng)對城鄉(xiāng)建設(shè)用地進行統(tǒng)一管理，適用于城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地的基本規(guī)定，如土地出讓形式、出讓年期、出讓價格的確定和出讓收益的分配，以及土地轉(zhuǎn)讓、抵押的規(guī)定等，都可適用于集體非農(nóng)建設(shè)用地市場交易。

　　對此，王小映認為，應(yīng)修訂完善《土地管理法》中有關(guān)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的法律條款，制定和頒布規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的專門法律法規(guī)。



來源：第一財經(jīng)日報