全國人大常委會預(yù)算工作委員會法案室處長 蔡巧萍

　　“希望通過改革與修法，能夠切實提高個人所得稅法的質(zhì)量。”個人所得稅的改革與立法，一方面是逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度，這是黨的十八屆三中全會提出的要求;另一方面，從立法的角度，需要把它放在落實稅收法定原則的大背景下。希望通過改革與修法，能夠切實提高個人所得稅法的質(zhì)量。

　　現(xiàn)行個人所得稅法只有簡單的15條，大量的內(nèi)容需要在實踐中進一步明確。這樣的法律距落實稅收法定的要求還有較大的差距。一部良好的法律必須達到公平正義的價值追求，能夠給社會以明確的規(guī)范，給市場以穩(wěn)定的預(yù)期。

　　關(guān)于個人所得稅的改革與立法，有六個問題有待研究和明確。

　　第一，關(guān)于綜合與分類改革�，F(xiàn)在個人所得稅最大的問題是稅基非常窄，主要依賴工薪所得，稅收收入只占全部稅收收入的7%左右，國際比較而言占比很低。有分析認為這是由于實行分類稅制，即對不同類型所得分別征稅造成的。因此，改革要從分類個人所得稅制過渡到綜合與分類的稅制。綜合了是否就能解決現(xiàn)有稅制的問題?有國際專家提到，如果把目前的全員全額明細扣繳申報、多來源所得申報等征管制度落實到位，中國現(xiàn)有的分類個人所得稅制度未必一定要走向綜合。比如，個人多數(shù)收入來自于企業(yè)和其他實體，通過全員全額明細扣繳申報，個人多數(shù)收入能夠從扣繳義務(wù)人的申報中匯總歸集出來，不必一定要在稅制上綜合各類所得。從國際專家的視角來看，當年我們對利息所得免稅是非常不明智的，因為此舉削弱了銀行作為利息稅代扣代繳義務(wù)人的申報義務(wù)。如果保留利息稅的話，銀行有義務(wù)向稅務(wù)局做明細扣繳申報，稅務(wù)局就能獲得相關(guān)個人的銀行賬戶信息。在這點上，收入不是最重要的，信息的獲得是最重要的。因此，綜合與分類改革，需要進一步澄清分類稅制的問題到底在哪里，綜合的意義又在哪里。

　　第二，如何推動納稅人自主申報納稅。一般都認為，單純依賴代扣代繳制度征管個人所得稅存在很多問題，導(dǎo)致無法對個人收入?yún)R總，因此一定要建立個人的自主申報制度。那么必須要回答，個人為什么自主申報納稅?不外乎兩個原因：一是害怕懲罰。二是有利益，申報會得到一些好處。應(yīng)當基于這兩點，來設(shè)計納稅人自主申報的制度，例如，建立退稅等利益引導(dǎo)機制。獎懲嚴明、雙管齊下可以非常有力地推動納稅人申報。

　　第三，家庭申報納稅的含義需要澄清。目前在全世界范圍內(nèi)個人所得稅的發(fā)展方向并非家庭申報，而是個人申報。典型代表是英國實行的精確代扣代繳制度，分類征收，個人申報。美國允許夫妻聯(lián)合申報，但夫妻聯(lián)合申報所扣除的費用等同于兩個人單獨申報。只有當其中一方不工作，或者是雙方收入差距特別大時，聯(lián)合申報才有明顯的利益。德國如果夫妻聯(lián)合申報的話，扣除比兩個人單獨申報要多。這是由于德國人口負增長，該政策目標是鼓勵組建家庭和生育。我們主張家庭申報的含義是什么?是夫妻聯(lián)合申報，還是父母跟孩子一起申報?或者仍舊是個人申報，允許扣除家庭撫養(yǎng)等費用?這樣做的政策目標是什么?是否符合中國國情?是否可操作?這些問題一定要澄清。

　　第四，如何走向綜合與分類相結(jié)合的稅制。世界上大多數(shù)國家采取的都是綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度。哪些所得應(yīng)綜合征收，哪些所得應(yīng)分類征收?理由和依據(jù)是什么?需要結(jié)合國際實踐，研究我們?nèi)绾螌嵤�。值得注意的是，在研究個人所得稅時，一定和企業(yè)所得稅合并考慮。企業(yè)是個人獲得收入的導(dǎo)管。個人所得稅要有機制消除與企業(yè)所得稅的經(jīng)濟性雙重征稅，如國外有歸集抵免制，股息、紅利減半征收機制等。

　　第五，稅前扣除項目以及稅額抵免的設(shè)計。個人所得稅不僅有稅前扣除，還有稅額的抵免。英國作為國際上公認的、代表未來個人所得稅改革方向的國家，其個人所得稅的稅前扣除項目較少，反倒有稅額抵免。這樣的設(shè)計，能大大提高代扣代繳的精確度。而我們現(xiàn)在恰恰處在一個社會各方面都要增加單項扣除的背景下，會有哪些問題，利弊如何?都需要仔細分析。如果設(shè)計單項扣除的話，需要對每一個單項扣除進行成本效益分析。比如個人住房貸款利息的稅前扣除，美國的分析認為這項扣除公平性很差，富有的家庭獲益更多。我們怎么避免出現(xiàn)這種情況?

　　第六，征管模式。必須考慮在大數(shù)據(jù)的背景下，如何對自然人征稅。這不僅需要理念的轉(zhuǎn)變，也需要征管技術(shù)手段的跟進。我們需要思考是否也像美國一樣，建立一個全國性的個人所得稅的數(shù)據(jù)信息庫。美國國稅局為征收個人所得稅建立起來的數(shù)據(jù)庫，被其他部門用于其他社會管理，如統(tǒng)計局做流動人口管理的依據(jù)之一。通過個人所得稅征集上來的信息是非常完備的，有利于提高政府治理和社會治理水平，能夠進一步提升國家治理水平和治理能力的現(xiàn)代化。