陳祥偉

　　去年，中央頒布的一號文件把"三農(nóng)"工作提到了相當(dāng)?shù)母叨�，舉國上下關(guān)注農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，其中大幅度降低農(nóng)業(yè)稅率，讓廣大群眾得到了很大的實(shí)惠；今年中央再一次就"三農(nóng)"頒發(fā)了一號文件，前不久的全國人大第　 次會議，農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民再次成為廣大代表們談?wù)撟疃嗟脑掝}，"三農(nóng)"工作持續(xù)升溫，農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的步伐為這進(jìn)一步加快，其中從2005年起免征農(nóng)業(yè)稅費(fèi)這一政策將合老百姓得到更多的實(shí)惠。這對增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁，鼓舞群眾發(fā)展的干勁，保持發(fā)展勢頭強(qiáng)勁起到"助推器"作用。然而，事物都是一分為二。兼具兩重性的，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后，我們在提高其意義和作用認(rèn)識的同時(shí)，也應(yīng)看到其潛在的、不可忽視的一些問題。筆者一直從事農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收工作，現(xiàn)對農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后的問題和對策淺談自己的看法，實(shí)謂"一孔之見"，以期共同商榷。
　　一、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后存在的問題
　　用農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取之于民，用之于民的本質(zhì)的內(nèi)在要求加以透視，不難看出，過去農(nóng)業(yè)稅費(fèi)及農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要源泉，有基于此，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體貼于田地，并行于農(nóng)業(yè)發(fā)展是其與生俱來的屬性，所以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后存在的問題突出表現(xiàn)在田地與發(fā)展上。
　　一是要田之風(fēng)盛行沖擊發(fā)展。
　　農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后加上糧食直補(bǔ)，水稻良種補(bǔ)貼等一系列政策性補(bǔ)助的落實(shí)，種田的效益急速攀升，田地由過去的"棄兒"一舉成為"香餑餑"。在摸得著，看得見的利益驅(qū)動下，一些過去視田地為負(fù)擔(dān)，為避稅費(fèi)而拋田荒地者必定會竭盡胡攪蠻纏之能事，想方設(shè)法要把原屬自己的田地重歸自己的名下。（注：過去凡人戶分離的田地或長期拋荒的田地被視為無主地重新安排種植或它用）此舉輕則鄰里糾紛、信訪不斷，社會穩(wěn)定受損，重則沖擊集體農(nóng)業(yè)開發(fā)實(shí)體，前功盡棄，損失嚴(yán)重。比如有的村將群眾拋荒多年的崗坡田地相對集中后，引進(jìn)能人，盤活資源，興辦小型農(nóng)場，效益十分理想，但免征農(nóng)業(yè)稅后，村民們?yōu)榱艘稽c(diǎn)既得利益而將農(nóng)場四分五裂加以瓜分，承包者投資化為烏有，轉(zhuǎn)而與村打官司，追討損失。
　　二是用地難度加大，影響發(fā)展。
　　本來群眾愛護(hù)土地是無可厚非的事，但農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后，一些群眾以惜地之名，行不當(dāng)?shù)盟愕美�之�?shí)，致使地方上農(nóng)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的正當(dāng)用地成為"蜀道之難"。少數(shù)群眾在得到政策規(guī)定的用地補(bǔ)貼后，按照"雞生蛋，蛋孵雞"的歪理繼續(xù)阻繞用地，雖聽說一宕韭菜索要五十元補(bǔ)償?shù)聂[劇。
　　三是開發(fā)阻力增多，制約發(fā)展。
　　農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的重要途徑，然而，高效化、規(guī)�；�、生態(tài)化的農(nóng)業(yè)開發(fā)需要連片大面積集中規(guī)劃，集約化實(shí)施，然而稅費(fèi)免征后，群眾在其土地使用面積上的自由化、隨意性較之以往更甚，要讓他們服從開發(fā)規(guī)劃，除非給予其較多的眼前利益，否則免談。由此出現(xiàn)重重困難，以我們句容市后白鎮(zhèn)為例，近年來，鎮(zhèn)里積極依靠政策，爭取到國家級農(nóng)業(yè)科技推廣項(xiàng)目和省級20000畝農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)示范項(xiàng)目，然而在工程啟動過程中，為數(shù)極少的群眾錯(cuò)誤地認(rèn)為項(xiàng)目規(guī)劃用地是政府的軟肋，不達(dá)無理承諾不予配合，致使工作壓力明顯增大。
　　四是資金掣肘嚴(yán)重，無錢發(fā)展。
　　不可否認(rèn)國家對農(nóng)業(yè)給予了較多較好的政策扶持，但政策性扶持的資金大都用于農(nóng)村社會福利事業(yè)或流入了老百姓的口袋，而絕大部分農(nóng)民群眾真正用于農(nóng)業(yè)發(fā)展的投入微乎其微，即使?fàn)幦〉揭恍┺r(nóng)業(yè)開發(fā)資金也只是用于點(diǎn)上的開發(fā)。因此要加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，必須仰仗基層政府的重點(diǎn)投入基層村集體的廣泛投入。然而現(xiàn)實(shí)情況是，由于現(xiàn)行的財(cái)政體制加上基層政府辦事過多，自有財(cái)力相對不足，欠發(fā)達(dá)地區(qū)吃飯尚難以自飽，何談投入；村一級則困難更甚，歷年來農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的巨額拖欠使相當(dāng)一部分村債臺高筑，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后，村級自有實(shí)體者逐年補(bǔ)虧尚待時(shí)日，無收入者則更無暇他顧。
　　五是功能更趨弱化，無序發(fā)展。
　　農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后，集體與群眾的關(guān)聯(lián)減弱，村組合并后區(qū)域的擴(kuò)大和集體因財(cái)力，辦實(shí)事水平的降低，導(dǎo)致村級影響力下滑，進(jìn)而產(chǎn)生群眾的信任危機(jī)。群眾的自行其是與集體的引導(dǎo)失控，其結(jié)果必須形成農(nóng)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整隨意性，隨便來，隨從化的發(fā)展格局。
　　二、解決問題的辦法與對策
　　針對上述問題，竊以為應(yīng)該創(chuàng)新思維，對癥下藥，分別使策。
　　第一以穩(wěn)定剎要田之風(fēng)。
　　要田之風(fēng)盛行，皆因趨利心理作祟，竊以為解決問題可以嘗試以"三定"示穩(wěn)定的做法。一是普查定性，以一定的范圍為單位對區(qū)域內(nèi)的承包和開發(fā)面積進(jìn)行一次全面普查，理清農(nóng)戶的固有面積和"泊"來面積，特別弄清"泊"來面積的取向和成因、手續(xù)等，為釋疑解難夯實(shí)基礎(chǔ)。二是獎(jiǎng)罰定位。依據(jù)普查情況，一事一議解決要田問題，凡協(xié)議拋收田者以協(xié)議為準(zhǔn)，無協(xié)議者可本著保護(hù)耕種者利益的原則，對拋荒要田者實(shí)行追補(bǔ)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，獎(jiǎng)勵(lì)拾種荒田者。三是讓利定額，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征前相當(dāng)長的一段時(shí)間里，集體從事農(nóng)業(yè)實(shí)體開發(fā)中都多少不等地占用了原本屬于農(nóng)戶的面積，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后，對這部分土地可實(shí)行收入讓利補(bǔ)民政策，使群眾成為土地出讓方，集體實(shí)體成為土地承租方，以此理順關(guān)系。
　　第二靠用法解用地之難。
　　用地難并非免征農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后的產(chǎn)物，而是由來已久的事，只是伴隨農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后，田地種植比較效益提升，其難度加大而已，解決這一問題必須在過去經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高依法辦事水平，具體措施能否以"三不"廢"一不"。即：不損害群眾絲毫利益，不拒絕群眾的正當(dāng)要求，不讓群眾有后顧之憂，由此群眾不會不讓地用于建設(shè)與發(fā)展。
　　第三用優(yōu)惠消開發(fā)之阻。
　　農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的長效之舉，無庸置疑，群眾守著田地也不愿粗種薄，但由于其固有的思維定勢，他們往往把眼前實(shí)際看得比長遠(yuǎn)利益重要得多，如俗語所云：搞現(xiàn)的不搞欠的。按照群眾易于樂成而難以慮始的心理，要化消阻力，可探索以"三導(dǎo)"促拓展的途徑，一是宣傳引導(dǎo)，常言道心知才能神往，無知才會蠻干，要想讓群眾跟著走，得先讓群眾知道為什么要跟著走；二是設(shè)點(diǎn)指導(dǎo)，群眾是最講實(shí)際的，對他們來說，眼前"美味"遠(yuǎn)勝于"天花亂墜"，有利可圖不亞于宏偉藍(lán)圖。怕?lián)�風(fēng)險(xiǎn)主使他們謹(jǐn)慎投入，只有看準(zhǔn)了的事才不令而行；三是優(yōu)惠倡導(dǎo)，以資金扶持的方式幫助他們啟動，承擔(dān)或轉(zhuǎn)嫁他們懼怕的風(fēng)險(xiǎn)，迎合其趨利避害的心理，以此調(diào)動他們的熱情和積極性，可以收到事半功倍的效果。
　　第四以改革解資金之結(jié)。
　　應(yīng)該說免征農(nóng)業(yè)征費(fèi)后，對基層而言發(fā)展資金困難可謂首要的難題，多年的稅費(fèi)征收中的拖欠，許多村可說是幾近靠"典當(dāng)"維持運(yùn)轉(zhuǎn)，以借貸完成上交。要解決資金難題，愚以為要落實(shí)"三改"措施聚財(cái)力。一是改清理之法，填補(bǔ)虧欠宕坑，應(yīng)出臺行之有效的政策，上下聯(lián)動把拖欠的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)清繳上來，這一困擾村級多年的難題不解決，村級特別是欠發(fā)達(dá)的村是難有發(fā)展的可能及空間的（也可加大轉(zhuǎn)移支付力度，使村債務(wù)得到逐年化解）。二是改管理之法，關(guān)注實(shí)體收入，不可否認(rèn)村級有一定的實(shí)體收入，隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消，這些收入成了村級經(jīng)濟(jì)主要來源，由于這部分收入受合同簽訂，財(cái)務(wù)結(jié)轉(zhuǎn)等不夠規(guī)范的影響，隱性流失較多，可效預(yù)算外資金管理之法，由相關(guān)部門為之設(shè)專戶，將收入收歸專戶統(tǒng)籌，便于把錢用在刀刃上。三是改投之法，借他力以發(fā)展。在依靠國家和基層政府財(cái)力投入發(fā)展的基礎(chǔ)上，可以引技引項(xiàng)啟用外資，民事民辦啟動民資，此舉可以起到變不利為有利，沒有條件創(chuàng)造條件發(fā)展的作用，比如句容市后白鎮(zhèn)蘆江村屬于經(jīng)濟(jì)薄弱村，為充分利用村里的水灘塘壩從事開發(fā)，村里在設(shè)有錢的情況下主動聯(lián)系外外地老板帶資自行開發(fā)，對其投資則在開發(fā)項(xiàng)目上交利潤中抵扣，無力也辦成了大事，實(shí)現(xiàn)了良性發(fā)展。同樣，在為民辦實(shí)事上，句容市后白鎮(zhèn)東灣村合作社一條事關(guān)全社生產(chǎn)生活的大道因村里無力修建，逐年損毀以至徒步難行，事到急中智慧生，該合作社以村民代表牽頭聯(lián)系各家各戶，自籌資金，自行安排，自我管理，在村里沒有介入的情況下順利完成了道路的整修和路面鋪設(shè)。事情雖小但具有良好的借鑒作用。
　　第五以統(tǒng)聯(lián)促功能提高。
　　增強(qiáng)基層組織的功能必須提高與群眾的密切程度，免征農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，基層特別是村一級財(cái)力和事權(quán)與以往不可同日而語，因此密切與群眾的聯(lián)系很大程度上依賴于服務(wù)，因此必須實(shí)現(xiàn)由統(tǒng)治到自治的轉(zhuǎn)變，應(yīng)充分發(fā)揮村民代表大會等自治組織、專業(yè)協(xié)會等自我管理組織的作用，將宣傳、引導(dǎo)、服務(wù)貫穿于農(nóng)民增收的全過程，把重樹威信寄于群眾大幅度增加收入上。在發(fā)揮相關(guān)組織作用過程中，作為村一級組織應(yīng)起到"粘合劑"、"興奮劑"的作用，以此再拾群眾中的信任。
　　
　　作者單位：江蘇句容后白財(cái)政所
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