張愛蘭
　　
　　摘要：龐大的國有資產(chǎn)體系，是我國社會主義經(jīng)濟制度的物資基礎(chǔ)，是實行國家審計監(jiān)督制度的客觀依據(jù)。在國有資產(chǎn)管理體制轉(zhuǎn)變的條件下，國有資產(chǎn)的管理面臨國際規(guī)則與市場經(jīng)濟規(guī)律的雙重要求，給國有資產(chǎn)審計帶來了一系列的沖擊和挑戰(zhàn)。在新的環(huán)境下，如何加強對國有資產(chǎn)的審計、完善審計制度是擺在國家審計面前的重要課題。
　　關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)、管理體制、國家審計
　　國有資產(chǎn)管理體制，是在中央與地方之間，及地方各級政府之間劃分國有資產(chǎn)管理權(quán)限，建立國有資產(chǎn)經(jīng)營管理機構(gòu)與體系的一項根本制度。它是我國經(jīng)濟管理體制的重要組成部分。通過建立科學、合理的國有資產(chǎn)管理體制，有效解決國有資產(chǎn)管理的產(chǎn)權(quán)代表方式、經(jīng)營機構(gòu)、經(jīng)營形式以及相應的責、權(quán)、利關(guān)系等重大問題，貫徹國家資產(chǎn)管理的各項方針政策、法律法規(guī)，鞏固和發(fā)展國有經(jīng)濟，實現(xiàn)國有經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標。
　　
　　一、我國國有資產(chǎn)管理新體制的概述
　　我國的國有資產(chǎn)管理體制，是隨著社會主義經(jīng)濟制度的確立而建立的，最早可追溯到共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的各個歷史時期革命根據(jù)地的公營企業(yè)管理體制。建國后，我國國有資產(chǎn)管理體制也在不斷的演變。
　　近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入，我國國有資產(chǎn)管理理論與實踐發(fā)生了重大變化。黨的十六大要求"中央政府和省、市（地）兩級地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)"，統(tǒng)一管理國有資產(chǎn)，集中行使所轄的國有資產(chǎn)出資人的職責，享有所有者權(quán)益，從而實現(xiàn)權(quán)利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合。十六屆三中全會的決議將這種國有資產(chǎn)管理體制的模式更加具體化，對政府、企業(yè)、國資管理機構(gòu)都有了更加明晰的規(guī)定：一是堅持將政府公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人職能分開；二是國有資產(chǎn)管理機構(gòu)對授權(quán)監(jiān)管的國有資產(chǎn)依法履行出資人職責，維護所有者權(quán)益，維護企業(yè)作為市場主題依法享有的各種權(quán)利，督促企業(yè)實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值、增值，防止國有資產(chǎn)流失；三是建立國有資本經(jīng)營預算制度和企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核體系；四是積極探索國有資產(chǎn)監(jiān)管和經(jīng)營的有效形式，完善授權(quán)經(jīng)營制度；五是建立健全國有金融資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和自然資源等的監(jiān)管制度。這些論述，是我國國有資產(chǎn)管理理論的重大突破，國有資產(chǎn)體制改革終于有了明確的方向，改革思路有了實質(zhì)性的新突破。按照十六大精神和全國人大有關(guān)建議，國家國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（國資委）于2003年4月6日掛牌成立，其職責和任務是：由國務院授權(quán)代表國家履行出資人職責，監(jiān)管國有資產(chǎn)，確保國有資產(chǎn)保值、增值，進一步搞好國有企業(yè)。上述情況表明，我國國有經(jīng)濟和國有資產(chǎn)管理改革已進入一個新時代。
　　在國有資產(chǎn)管理體制轉(zhuǎn)變的條件下，國有資產(chǎn)的管理面臨國際規(guī)則與市場經(jīng)濟規(guī)律的雙重要求，給國有資產(chǎn)審計帶來了一系列的沖擊和挑戰(zhàn)。
　　
　　二、國有資產(chǎn)管理體制改革對國家審計產(chǎn)生的影響
　　黨的十六大在總結(jié)改革開放以來經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對國有資產(chǎn)管理體制提出了新的改革思路和舉措，對國有資產(chǎn)的審計也產(chǎn)生著重要的影響。
　　1、十六大報告明確了國有資產(chǎn)管理體制改革的手段是建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責、享有所有者權(quán)益的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)。在這樣的國有資產(chǎn)管理體制條件下，我們可以看出審計的對象發(fā)生了變化。國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的設(shè)立，產(chǎn)生了新的審計對象，國家審計要根據(jù)其管理的職責、性質(zhì)和任務的要求，研究制定審計的技術(shù)、審計的標準與審計管理辦法。同時，許多國有企業(yè)通過資產(chǎn)重組實行企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換，其資產(chǎn)將轉(zhuǎn)化為國家對股份制公司的國家股權(quán)，受產(chǎn)權(quán)制度的決定，除了國家控股的股份制企業(yè)以外，其他股份制企業(yè)國家審計將不宜對其直接進行審計，其審計將由社會審計組織來進行，從而使國家審計對象大幅度減少。
　　2、新形勢下國有資產(chǎn)管理體制改革的方式是關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責；其它國有資產(chǎn)由地方政府代表國家履行出資人職責，這對國有資產(chǎn)管理范圍作出了明確的規(guī)定。國有資產(chǎn)管理范圍的確定，也為各級審計機關(guān)審計管轄范圍的劃分提供了原則依據(jù)。
　　3、國務院發(fā)布了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，并且，以此為基礎(chǔ)，國資委出臺了規(guī)范國企改制、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、業(yè)績考核等多個配套規(guī)章和文件。同時對涉及國有資產(chǎn)監(jiān)管的法律法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件進行了清理，建立落實了國有資產(chǎn)經(jīng)濟責任的業(yè)績考核等相關(guān)制度。從而，我們可以發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)的管理納入法制化的軌道，國家也將進一步制定和完善的國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)，對國有資產(chǎn)實行法制化管理。這既給國有資產(chǎn)審計提供了法律依據(jù)，也對國家審計制度提出了更高的要求，國家審計必須加快審計的法制化、制度化和規(guī)范化建設(shè)，以適應市場經(jīng)濟條件下履行審計職責的要求。
　　4、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，是新體制下國有資產(chǎn)管理機構(gòu)與企業(yè)關(guān)系的核心問題。此時，政府國有資產(chǎn)管理機構(gòu)對國家投資和擁有股份的企業(yè)不再有"行政隸屬關(guān)系"，而是"履行出資人職責"。對國有資產(chǎn)管理機構(gòu)而言，就是只能依照《公司法》以股東的方式行使權(quán)利，不能既是"老板"，又當"婆婆"。即便是大股東，也沒有超越《公司法》干預企業(yè)的權(quán)利。對企業(yè)而言，要進行公司制改制，建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)，健全股東會和董事會，使所有者到位。在所有者不直接參與生產(chǎn)經(jīng)營活動的情況下保障投資者的權(quán)益。對于國有獨資公司，國有資產(chǎn)管理機構(gòu)也應通過法定程序體現(xiàn)國家所有者意志，而不應隨意干預。這一方面強調(diào)了國有資產(chǎn)兩權(quán)分離條件下加強審計監(jiān)督的必要性，同時也對國有資產(chǎn)審計所體現(xiàn)的經(jīng)濟利益關(guān)系提出公共化要求，對所體現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系提出市場化要求，對所體現(xiàn)的法律關(guān)系提出透明化要求，對審計的行為提出規(guī)范化要求，國家審計也必須實現(xiàn)其自身審計監(jiān)督職能的轉(zhuǎn)變。
　　綜觀國有資產(chǎn)管理體制改革給國家審計產(chǎn)生的一系列影響，這是市場經(jīng)濟條件下加強國有資產(chǎn)管理體制在國家審計方面的表現(xiàn)。我們要借鑒國際市場經(jīng)濟成熟國家的審計管理方式和技術(shù)方法，形成符合我國國有資產(chǎn)管理客觀要求的國家審計制度。
　　
　　三、適應國有資產(chǎn)管理體制改革的要求，構(gòu)建新的國家審計制度
　　針對國有資產(chǎn)管理體制改革給國家審計產(chǎn)生的影響，國家審計要做好以下幾個方面：
　　1、構(gòu)建新體制下審計監(jiān)督的基本框架。實行新的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制后，國家與國有資產(chǎn)經(jīng)營單位就構(gòu)成了一種受托經(jīng)濟責任關(guān)系，因此國家審計機關(guān)對國有資產(chǎn)審計監(jiān)督的責任更重、要求更高、審計的內(nèi)容和對象更復雜。國家審計不僅有過去單一的財政財務收支審計，更多的是有經(jīng)濟責任審計和績效管理審計。一方面，要加強國有資產(chǎn)運用和公共財政支出、國家重要資源以及重大投資項目的宏觀績效審計，督促實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的"雙贏"目標。另一方面，應加強和完善對國有資產(chǎn)、企業(yè)改制和股權(quán)轉(zhuǎn)讓的審計監(jiān)督，防范國有資產(chǎn)處置并購中的腐敗和資產(chǎn)流失問題。同時還應加強和規(guī)范國有資本委托契約制度和事前、事中、事后的全過程審計，消除國有資本經(jīng)營信息的不對稱。
　　同時在新的國有資產(chǎn)管理體制下，要根據(jù)國資委監(jiān)管企業(yè)的特點針對性的制定出審計監(jiān)督制度。國家賦予國資委管人、管事和管資產(chǎn)的權(quán)利。這些權(quán)利的正確使用，對維護所有者權(quán)益，維護企業(yè)作為市場主體依法享有的各種權(quán)利，督促企業(yè)實現(xiàn)國有資本保值增值，防止國有資產(chǎn)流失具有非常重要的意義。按照黨的十六大提出的"加強對權(quán)利的制約和監(jiān)督"的精神，國家審計機關(guān)應加強對國資委出資人職責的審計監(jiān)督，在進行常規(guī)的財政財務收支的真實合法審計同時，著力對其履行職責的有效性進行審計監(jiān)督。即審計監(jiān)督國資委是否正確使用國家賦予的各種權(quán)利，自覺地維護所有者權(quán)益，維護企業(yè)作為市場主體依法享有的各項權(quán)利，督促企業(yè)實現(xiàn)國有資本的保值、增值，防止國有資產(chǎn)流失。
　　2、強化審計的獨立性監(jiān)督地位。獨立性一直是困擾我國審計質(zhì)量、影響審計效果的一個重要問題。我國《憲法》賦予審計機關(guān)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)；《審計法》又明確規(guī)定，地方各級審計機關(guān)對本級人民政府和上級審計機關(guān)負責并報告工作，審計業(yè)務以上級審計機關(guān)領(lǐng)導為主，人員調(diào)配、辦案等受本級政府管轄。這種管理體制，影響著審計機關(guān)對一些經(jīng)濟案件的有效監(jiān)督，使審計機關(guān)的權(quán)威性和威懾力有所削弱，制約著審計機關(guān)獨立行使監(jiān)督權(quán)這必然會給國有資產(chǎn)的所有權(quán)管理產(chǎn)生不利影響。我們要從國有資產(chǎn)管理體制的客觀實際出發(fā)，按照強化國有資產(chǎn)所有權(quán)管理的要求，實現(xiàn)審計領(lǐng)導體制由行政型到到立法型的的轉(zhuǎn)變。
　　3、在新的國有資產(chǎn)管理體制下，正確處理監(jiān)督與服務的關(guān)系，強化服務意識。一方面，審計機關(guān)要認真履行監(jiān)督職能，扎扎實實地把問題查深查透，如實揭露和反映企業(yè)在經(jīng)營和管理中存在的問題，作出客觀公正的評價，依法進行處理。另一方面，也要強化服務意識。如今，國家在企業(yè)中不再扮演投資者與管理者的雙重角色，而完全成為單純的投資者參與企業(yè)的利潤分配，企業(yè)則擁有獨立的經(jīng)營權(quán)。因此，國家審計監(jiān)督的目的在于促使企業(yè)加強經(jīng)營管理和財務管理，提高經(jīng)濟效益，促進國有資產(chǎn)的保值、增值。國家審計必須從這一根本目的出發(fā)，正確處理監(jiān)督與服務的關(guān)系。
　　4、在新的國有資產(chǎn)管理體制下，政府審計機關(guān)要充分利用"中介"--注冊會計師審計和公司內(nèi)部審計的作用。一般來說，企業(yè)的會計報表都是經(jīng)過社會中介機構(gòu)進行審計的，國家審計機關(guān)如果再對企業(yè)會計報表的真實性進行審計，是審計資源的浪費，也增加企業(yè)的負擔。但是社會中介機構(gòu)的審計質(zhì)量也存在一定的問題。審計署在2004年對16家具有上市公司審計資格的會計師事務所審計業(yè)務質(zhì)量進行了檢查，檢查發(fā)現(xiàn)，有14家會計師事務所的37名注冊會計師出具的19份審計報告存在失實或疏漏。因此，考慮到社會中介機構(gòu)的審計質(zhì)量問題，審計機關(guān)可以加大對社會中介組織的檢查力度。抽查其審計后的財務報表或進行專項審計。再依據(jù)資本委托經(jīng)營契約、公司章程、財經(jīng)法規(guī)、審計準則、會計準則和考核指標等對國有資產(chǎn)運營狀況和國有資產(chǎn)保值、增值的經(jīng)營效果進行審計監(jiān)督。這樣，通過定期的國家審計監(jiān)督和會計事務所的年度報表審計及其規(guī)范、充分的信息披露，消除國有資產(chǎn)經(jīng)營的信息不對稱，防范經(jīng)營者的道德風險。而內(nèi)部審計組織植根于企業(yè)內(nèi)部，對企業(yè)的經(jīng)營、財務等各方面狀況都比較了解。因此，在國家審計的過程中要考慮到內(nèi)部審計的相關(guān)成果來提高審計的效果和效率。
　　5、加強國家審計與其他監(jiān)督部門的協(xié)同。以前國有企業(yè)的管理格局是：五龍治水。即計委管投資、經(jīng)貿(mào)委管經(jīng)營、財政部管財產(chǎn)登記和收益、企業(yè)工委管高級經(jīng)理人任免、人事部管職工工資及保障等。現(xiàn)在由國有資產(chǎn)管理機構(gòu)專施行出資人資格，原先的部門只行使社會經(jīng)濟管理職責。但是，現(xiàn)在國家審計機關(guān)對國企進行審計時，除了應加強自身審計系統(tǒng)的聯(lián)系、配合以外，也要加強與這些部門的聯(lián)系，充分利用這些部門的特點和優(yōu)勢，建立起國家審計與其他監(jiān)管部門的有效協(xié)調(diào)機制，防止國有資產(chǎn)流失，遏制經(jīng)濟腐敗，保證國有資產(chǎn)保值增值。
　　6、優(yōu)化審計人員結(jié)構(gòu)，提高審計人員的綜合素質(zhì)。要適應國有資產(chǎn)管理新體制下的審計要求，必須要有一支高素質(zhì)、高水平的審計隊伍。我國國家審計雖然經(jīng)過了10多年的發(fā)展,但到目前為止,其總體發(fā)展水平仍然較低,遠遠不能與西方國家的國家審計相比。從審計人員的結(jié)構(gòu)和素質(zhì)來看,西方國家審計機關(guān)整個審計人員中經(jīng)濟、企業(yè)管理、計算機、法律等非會計審計專業(yè)人才所占的比重一般已達30%以上,結(jié)構(gòu)合理，而且絕大多數(shù)審計人員又都持有注冊會計師、注冊信息系統(tǒng)審計師、注冊內(nèi)部審計師、注冊管理會計師等職業(yè)資格或水平證書,且得到充分的職業(yè)繼續(xù)教育,素質(zhì)較高。而我國國家審計機關(guān)審計人員中非會計審計人才較少,取得職業(yè)資格的會計審計人才更是寥寥無幾。在新的機遇和挑戰(zhàn)下，國家審計人員不僅要具有良好的職業(yè)道德修養(yǎng)和崇高的敬業(yè)精神，而且還要具備較高的工作技能和審計理論水平，同時還必須通曉現(xiàn)代企業(yè)管理理論和方法、應用網(wǎng)絡技術(shù)、熟悉國有資產(chǎn)的運作和經(jīng)營管理特點，以適應國家審計的需求。因此，審計機關(guān)必須采取措施，優(yōu)化審計人員結(jié)構(gòu)，提高審計人員綜合素質(zhì)。具體措施就要從改善審計人員的結(jié)構(gòu)、實行審計人員從業(yè)準入制度和加強審計人員的培訓和交流這三方面作手，以培養(yǎng)出具有適合現(xiàn)代國家審計的優(yōu)秀從業(yè)人員。
　　總之，國有資產(chǎn)管理體制的改革給國家審計帶來了一系列的沖擊和挑戰(zhàn)，這是市場經(jīng)濟條件下加強國有資產(chǎn)管理在國有資產(chǎn)審計方面的表現(xiàn)。我們要從國有資產(chǎn)管理的客觀要求出發(fā)，完善上述的種種措施，使國家審計在新的國有資產(chǎn)管理體制下更好的為企業(yè)服務。
　　參考文獻：
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　　　　　 6、2005，國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會公告
　　
　　作者簡介：
　　張愛蘭，女，（1981.01.31－ ），籍貫：江蘇　浙江工商大學會計學研究生，研究方向：會計理論
　　通信地址：浙江省杭州市教工路149號 碩研04（2）班會計學專業(yè)，郵編310035。
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