今年以來,無論海外市場還是國內(nèi)金融市場,對于地方政府投融資平臺的融資風險忽然變得異常擔心甚至恐慌。忽視地方政府投融資平臺的融資風險顯然是不對的,但過分夸大也不客觀,地方融資平臺貸款并不會出現(xiàn)風險集中爆發(fā)的情況

　　在2009年應對金融危機的過程中,地方政府投融資平臺支持了基礎(chǔ)設(shè)施投資和城市化建設(shè),為中國內(nèi)需的擴張?zhí)峁┝朔e極的動力,也使得銀行貸款快速增長。為此,這個平臺的融資風險開始引起監(jiān)管者關(guān)注,不斷進行風險提示和監(jiān)管指引,促其平穩(wěn)發(fā)展。

　　但今年以來,無論海外市場還是國內(nèi)金融市場,對于地方政府投融資平臺的融資風險忽然變得異常擔心甚至恐慌,不少機構(gòu)投資者認為,地方政府投融資平臺的融資規(guī)模迅速增長,會導致銀行信貸風險迅速上升,而房地產(chǎn)市場的調(diào)控將降低地方政府收入,進而降低地方政府投融資平臺的負債償還能力,引發(fā)財政風險。

　　在當前體制下,對地方政府投融資平臺應規(guī)范化,而不宜“妖魔化”

　　忽視地方政府投融資平臺的融資風險顯然是不對的,但過分夸大也不客觀。過分夸大,是因為忽視了一些因素。例如,商業(yè)銀行對于在這類平臺中占70%以上數(shù)量的縣級地方政府投融資平臺一直持十分謹慎的態(tài)度,分析融資結(jié)構(gòu),財政償還能力較強的省市級投融資平臺的融資占有主要比重;土地收入在地方政府收入中超過50%的城市實際上在中國屈指可數(shù),絕大部分城市的財政收入結(jié)構(gòu)是多元化的,對土地收入的依賴度相對有限。

　　在中國推動城市化的進程中,地方政府通過各自的投融資平臺融資,有其內(nèi)在的必然性,不能一概否定。從一般意義看,地方政府之所以要設(shè)立融資平臺,主要是因為在中國分稅制的財稅體制下,中央和地方在事權(quán)和財權(quán)的分配方面,出現(xiàn)了事實上的事權(quán)重心下移而財權(quán)重心上移,導致地方政府的事權(quán)和財權(quán)不對等;同時,中國的轉(zhuǎn)移支付制度尚不完善。因此,在中國城市化加快發(fā)展階段,地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入較大,而大部分地方政府可支配財力遠遠無法滿足龐大的資金需求,唯有尋求外部融資。也因此,盡管目前中央政府及相關(guān)監(jiān)管部門的調(diào)控能在一定程度上限制信貸資金流入地方融資平臺,但在地方政府不允許直接舉債、債券市場發(fā)展又嚴重滯后的情況下,銀行貸款依然是地方政府籌集資金的主要渠道。

　　在防范風險的同時,應分類對待不同地區(qū)不同性質(zhì)的融資平臺

　　地方融資平臺急劇增長的風險,大致來說主要體現(xiàn)在兩個方面:一,與地方財政相關(guān)的風險;二,如果地方融資平臺破產(chǎn),將波及相關(guān)金融機構(gòu)。防范風險,可從以下幾方面著手:

　　首先,應改革完善中國的財稅體制,平衡地方政府事權(quán)和財權(quán),降低地方政府對外部融資的依賴性。同時摸清地方政府債務規(guī)模,制定合理的債務風險控制標準。世界上大部分國家對于地方政府債務融資都有風險控制標準,如美國不僅制定了規(guī)�？刂茦藴�,還設(shè)置了風險預警系統(tǒng),嚴格約束地方政府的融資行為。

　　第二,在防范風險的同時,應當對不同地區(qū)作分類對待。雖然地方政府融資風險總體有所上升,但并不是所有地方都存在同等的風險。一些發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟和財政增長能力較強,而負債水平相對較低,債務風險較小。這就需要在評估的基礎(chǔ)上差別化地、動態(tài)地對待。同時,還要區(qū)分不同類型和不同性質(zhì)的融資平臺,實行分類管理,運行狀況良好的投融資平臺可以直接轉(zhuǎn)向市場化的融資;那些純粹用于融資而沒有什么具體業(yè)務的平臺,應當納入重點監(jiān)控。

　　第三,引入市場約束,鼓勵地方融資平臺通過資本市場融資,以減少銀行系統(tǒng)風險的積聚。在美國,地方政府主要通過發(fā)行市政債券進行融資;但由于中國現(xiàn)行預算法尚未修訂,地方政府還不能直接發(fā)行債券,因此采取組建地方融資平臺的方式來籌集資金,實質(zhì)上這些平臺發(fā)行的債券與美國的市政債券在諸多方面很相似�，F(xiàn)階段中國大力發(fā)展債券市場的政策,為地方融資平臺發(fā)行債券提供了條件。2009年中國共發(fā)行了105期城投債,發(fā)行規(guī)模超過1300億元,但遠遠低于銀行貸款融資額。因此,未來在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域鼓勵地方政府發(fā)行城投債,是改善融資結(jié)構(gòu)的一個重要方向。

　　緊縮信貸投放,可能使中小企業(yè)再次遭受資金困難的打擊

　　地方融資平臺貸款并不會出現(xiàn)風險集中爆發(fā)的情況,如10年期的貸款項目,按照慣例,并非一次性還款,可能從第二年開始就還款,風險被逐年分散。此外,在當前經(jīng)濟保持快速發(fā)展的大背景下,各級地方政府的財政實力近年均有大幅提高,政府償付能力不斷增強,貸款風險短期內(nèi)爆發(fā)的可能性不大。

　　至于地方政府合理的債務規(guī)模,雖然目前中國尚未制定地方政府債務控制標準,但可以借鑒成熟市場相關(guān)管理經(jīng)驗來進行估算。由于各國國情不同,對警戒線的設(shè)定不一。以債務率為例,美國規(guī)定債務率（州或地方政府債務余額/州或地方政府年度總收入）為90%-120%;新西蘭要求地方政府債務率小于150%;巴西規(guī)定借款額不得超過資本性預算的規(guī)模,州政府債務率（債務余額/州政府凈收入）小于200%,市政府債務率（債務余額/市政府凈收入）小于120%�？紤]到中國國民經(jīng)濟及地方財政的高速增長,假設(shè)債務率不超過200%,則地方政府承擔的最大債務規(guī)�？稍诤侠矸秶鷥�(nèi)。

　　地方政府投融資平臺在2009年應對危機中是有積極正面效果的,同時也留下一些隱患,突出表現(xiàn)在宏觀調(diào)控的回旋余地明顯減少――如果為了防止通脹而過于嚴格地控制信貸,那么銀行為使自己已經(jīng)發(fā)放的貸款不致成為不良貸款,自然地會把在嚴控之下的有限貸款集中投放于2009年已開工的項目,這樣,這些基礎(chǔ)設(shè)施項目可能保全了,但中小企業(yè)將再次遭受資金困難的打擊。

　　為防這樣的“擠出效應”,應當鼓勵基礎(chǔ)設(shè)施采取直接融資;同時在物價壓力明顯回落之后,在信貸投放上,應推動資金進入經(jīng)濟復蘇所倚重的中小企業(yè)和服務業(yè)等。（作者為國務院發(fā)展研究中心金融研究所副所長、研究員、博導）