在城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的背景下，農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)、宅基地制度改革等話題不斷升溫。業(yè)界認(rèn)為，在盤活存量土地，提高土地利用效率的初衷下，新一輪土地改革的核心在于打破土地二元結(jié)構(gòu)限制。據(jù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解，國(guó)土部門今年工作重點(diǎn)之一也在于此，集體土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)試點(diǎn)等工作也在各地展開(kāi)。

　　昨日（9月4日），中國(guó)社科院研究員李國(guó)祥告訴記者，目前各地進(jìn)行的各種土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，主要還是由政府推動(dòng)。由市場(chǎng)推動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)比例還比較小。

　　正是由于這樣復(fù)雜的背景，多位農(nóng)村問(wèn)題專家都認(rèn)為，土地改革將作為新一輪改革紅利的重要一環(huán)而在即將召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)上被提及，但是中央可能只會(huì)提出一個(gè)框架性思路，而細(xì)化方案恐怕還需要時(shí)間打磨。

　　農(nóng)地市場(chǎng)化流通呼聲高

　　《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者獲悉，至2020年城鎮(zhèn)工礦用地總量將超過(guò)11萬(wàn)平方公里，將突破國(guó)土資源部土地利用總體規(guī)劃中規(guī)定的10.65萬(wàn)平方公里的控制目標(biāo)。而農(nóng)村集體土地則余量甚豐，此前有媒體報(bào)道稱，國(guó)土部已于6月下旬下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

　　不過(guò)，國(guó)土部新聞處處長(zhǎng)謝暉表示，經(jīng)向國(guó)土部相關(guān)部門核實(shí)之后確認(rèn)，國(guó)土部并未下發(fā)上述文件，但謝暉并未告知在國(guó)土部層面相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)的具體進(jìn)展。

　　全國(guó)層面指導(dǎo)文件雖然仍未問(wèn)世，但各地就農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的探索卻在積極展開(kāi)，很多省市通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

　　在農(nóng)村集體所有制的土地中，一般是指除了耕地、林地等農(nóng)用地以外，用于宅基地、集體企業(yè)用地等建設(shè)用途的土地。

　　李國(guó)祥說(shuō)，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，這意味著集體土地流轉(zhuǎn)必須要經(jīng)過(guò)政府征地才能真正轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。

　　圍繞此點(diǎn)，一些城市也進(jìn)行了先期探索和嘗試，重慶市基于“計(jì)劃+市場(chǎng)”的雙軌制試點(diǎn)階段的“地票模式”，其做法是將驗(yàn)收合格的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)打包整合，構(gòu)成不同規(guī)模的地票，面向社會(huì)公開(kāi)交易。凡是需要用地指標(biāo)的境內(nèi)外的法人、其他組織或者自然人，均可在農(nóng)村土地交易所公開(kāi)競(jìng)購(gòu)地票。

　　但更大步伐推進(jìn)農(nóng)地市場(chǎng)化流通的呼聲很高，作為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作的重要一步，近日，國(guó)土部下發(fā)了開(kāi)展農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證國(guó)家級(jí)抽查工作的通知。

　　土地改革方向?qū)⒚鞔_

　　各界所希望的是在目前農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的嘗試基礎(chǔ)上，再邁出一步。而土地改革有望在今年獲得突破。

　　年初，國(guó)土部相關(guān)負(fù)責(zé)人就曾指出，未來(lái)土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。

　　有分析稱，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工以后，大量土地被閑置，如果這些閑置的土地能夠流轉(zhuǎn)起來(lái)，無(wú)疑將大幅提高土地的使用效率，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)想要進(jìn)一步在科技含量等方面尋求突破，首先也需要有大量土地集中使用。

　　申銀萬(wàn)國(guó)報(bào)告稱，“結(jié)合近期習(xí)近平主席在武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所，以及李克強(qiáng)總理在常熟市田娘家庭農(nóng)場(chǎng)調(diào)研講話的內(nèi)容看，中央領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度改革持開(kāi)放態(tài)度，并有可能成為十八屆三中全會(huì)的重要議題”。

　　有接近國(guó)土部人士表示，現(xiàn)在的試點(diǎn)大部分仍然在現(xiàn)行法律框架內(nèi)進(jìn)行，而土地流轉(zhuǎn)能否容納工商企業(yè)進(jìn)入，能否作為抵押等都有待突破，十八屆三中全會(huì)的提法會(huì)進(jìn)一步明確改革方向。

　　一塊土地性質(zhì)和使用權(quán)變更往往牽扯到諸多利益相關(guān)方，而近年來(lái)，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來(lái)的大量土地需求，征地拆遷類糾紛事件頻發(fā)，尤其是涉及農(nóng)民利益的集體用地補(bǔ)償方式。這也是盤活土地之外，土地流轉(zhuǎn)改革的深層次原因之一。

　　上述接近國(guó)土部人士告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，外界對(duì)于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的期盼主要在于減少政府的必需干預(yù)，在保證城鎮(zhèn)化建設(shè)用地增加基礎(chǔ)上，兼顧農(nóng)民受益的可持續(xù)性和公平性。