經(jīng)國務(wù)院批準，5月21日，財政部正式發(fā)布《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》（下稱“辦法”），共有上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島十地納入試點。

　　根據(jù)辦法表述，“自發(fā)自還”具體是指試點地區(qū)在國務(wù)院批準的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金的機制。

　　地方債自發(fā)自還試點出爐，被視為中國進一步規(guī)范地方政府舉債、探索市場化發(fā)債的重要一步。

　　上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長鄭春榮在接受早報記者采訪時說，限額管理延續(xù)了此前自行發(fā)債試點的做法，可算“有限進步”，因為發(fā)債額度與償債風(fēng)險直接相關(guān)，目前閘口還是管住的。

　　此次試點地區(qū)發(fā)行政府債券實行的是“年度發(fā)行額管理”，即全年發(fā)行債券總量不得超過國務(wù)院批準的當年發(fā)債規(guī)模，且2014年度發(fā)債規(guī)模限額僅當年有效，不得結(jié)轉(zhuǎn)下年。

　　“這就和過去‘自行發(fā)債’差別不大，總閘口還是管住了，不同于‘國債余額管理制度’。”鄭春榮如此評價。

　　所謂余額管理制度，指的是不限定借債總額，如能夠在年內(nèi)及時償還部分債務(wù)，就可舉借新的債，只要保證債務(wù)總的余額在一定規(guī)模內(nèi)即可。

　　地方債自發(fā)自還開閘背景是，今年全國“兩會”上的2014年財政預(yù)算提出，將研究制定地方政府債券自發(fā)自還改革方案，推動部分地方開展改革試點。近日國家發(fā)改委剛在《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)意見》中提出，要“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能”。

首現(xiàn)中西部省份

　　新華社援引權(quán)威財經(jīng)專家指出，此試點與自主發(fā)債并非一回事，實為此前推出的地方政府自行發(fā)債試點的“升級版”。自行發(fā)債雖允許地方自己組織發(fā)行，但還是中央財政代為還本付息，再從地方扣除還債本息；而自發(fā)自還則強調(diào)地方要自行還本付息。對于市場關(guān)注的“自主發(fā)債”，理論上應(yīng)滿足“項目自主、發(fā)債規(guī)模自主、用途自定、償債自負”的要求。目前看，自發(fā)自還試點地區(qū)在發(fā)債額度、期限等方面都受到嚴格限制。

　　此次納入試點的上海財政局相關(guān)人士也表示，自發(fā)自還離自主發(fā)債還有距離。自主發(fā)債需要具體一系列前提，包括地方債務(wù)公開，取消地方融資平臺，地方政府負債全部納入預(yù)算，并報人大批準。目前各地方融資平臺還沒有納入財政預(yù)算。

　　中國從2011年開始試行地方政府自行發(fā)債，共有上海市、浙江省、廣東省、深圳市、山東省、江蘇省六處參與試點。此次自發(fā)自還試點多了北京、江西、寧夏、青島四個省市。

　　5月19日，華爾街日報報道稱，中國將在10地試行自主發(fā)債，類似西方市政債，其中提到有一“東部沿海城市”，有猜測是溫州。經(jīng)濟參考報曾報道，溫州有計劃試點發(fā)行市政債，并尋求在額度限制和由財政部代辦還本付息上有所突破。不過，溫州不在中國的5個計劃單列市（大連市、青島市、寧波市、廈門市、深圳市）內(nèi)，收支不與中央掛鉤，“級別不夠”參與此次試點。

　　江西和寧夏兩個中西部省份的設(shè)置，是不發(fā)達地區(qū)首次進入發(fā)債試點。

　　在債券期限結(jié)構(gòu)上，辦法規(guī)定，10個試點的政府債券為記賬式固定利率附息債券，2014年政府債券期限為5年、7年和10年，結(jié)構(gòu)比例為4:3:3。

　　與2013年地方政府自行發(fā)債、財政部代發(fā)代償?shù)牡胤秸�府債券相比，自發(fā)自還試點增加了10年期的品種，取消了3年期品種。

　　分析人士稱，債券期限結(jié)構(gòu)的變化，體現(xiàn)出以長期債券置換短期債券、緩解短期償債壓力的政策意圖。

　　對此中金昨日在研報中稱：“不排除今年代發(fā)代償部分也會適度延長發(fā)行的期限。”

自主權(quán)依然有限

　　地方政府自主發(fā)債最大變化在于償債主體的改變。

　　中國從2009年開始發(fā)行地方政府債券。2009年和2010年，所有地方政府債券都是財政部代理發(fā)行的。

　　2011年10月，國務(wù)院批準上海市、浙江省、廣東省、深圳市地方政府率先試點自行發(fā)債，但須在國務(wù)院批準的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，由財政部代辦還本付息。2013年，試點范圍進一步擴大至山東省和江蘇省。

　　與以上地方政府債券不同的是，此次10個地方政府債券自發(fā)自還的試點要承擔還本付息的責(zé)任。這意味著，償債主體從中央到了地方，債券不具備中央信用。

　　辦法第21條對此的表述是：“試點地區(qū)應(yīng)當建立償債保障機制，統(tǒng)籌安排綜合財力，及時支付債券本息、發(fā)行費等資金，切實履行償債責(zé)任，維護政府信譽�！�

　　不過，雖然以往是由財政部代辦還本付息，實際還款資金也是由地方財政提前上繳到中央財政的。再加上此次自發(fā)自還的額度審批仍握在國務(wù)院手中，試點地方政府實際自主權(quán)依然有限。

　　財政部目前未公布今年地方債自發(fā)自還試點的總額度，或各省市各自的限額。而今年中央代地方發(fā)債額度為4000億元。

“評級或以AA+

和AAA為主”

　　此次地方自主發(fā)債還引入了信用評級機制。

　　辦法提出，試點地區(qū)按有關(guān)規(guī)定開展債券信用評級，擇優(yōu)選擇信用評級機構(gòu)。試點地區(qū)與信用評級機構(gòu)簽署信用評級協(xié)議，明確雙方權(quán)利和義務(wù)。

　　據(jù)中金公司了解到，中債資信等評級機構(gòu)已經(jīng)對地方政府評級作了較長時間的研究，未來對試點地區(qū)發(fā)布評級報告應(yīng)該不需要太長時間。

　　“省級政府可能會獲得AAA評級，而市級政府的評級可能比省級政府略低。”中金公司表示，考慮到目前城投債主體評級在AA-及以下評級的也很少，估計試點地區(qū)的評級應(yīng)該以AA+和AAA為主。

　　不過在執(zhí)行中的難點是，由于目前多數(shù)地方政府財務(wù)報表落后，對市場而言，“很難判斷地方政府的實力�！编嵈簶s說，對于地方政府有多少土地資產(chǎn)、原有借貸規(guī)模，大都沒有資產(chǎn)負債表來體現(xiàn)。

　　辦法強調(diào)，試點地區(qū)要將本地區(qū)政府債券信用評級、信息披露、承銷團組建、發(fā)行兌付等有關(guān)規(guī)定及時報財政部備案，發(fā)行兌付過程中出現(xiàn)重大事項及時向財政部報告，如果發(fā)行利率低于招標日前1至5個工作日相同待償期國債收益率，要在債券發(fā)行情況中進行重點說明。

違約處理待明確

　　眼下，預(yù)算法正在修訂過程中，其在地方債問題上的表述也多有變化，爭論點集中在地方政府償債能力上。

　　2012年6月公布的預(yù)算法修正案草案二審稿刪除了一審稿中擬對地方政府債務(wù)實行“限額管理”的規(guī)定，重申“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，恢復(fù)了現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定。

　　時隔近兩年，2014年4月21日，預(yù)算法三審稿中表述改為：“經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措�！边@一草案還有待人大表決。

　　中金的報告認為，此次試點自發(fā)自還還在年初人大通過的4000億地方政府債額度內(nèi)，主要是為測試市場對地方政府自主發(fā)債自主償還的認可程度和市場定價。

　　路透社援引招商銀行金融市場部高級分析師劉東亮的觀點稱，此次試點辦法對于違約如何處理并未提及，這點可能需要今后進一步明確，“自發(fā)自還，應(yīng)該默認是中央財政不管，如果地方財政還不上，總得有個辦法�！�