理清地方債務(wù)的難點(diǎn)在于，對(duì)融資平臺(tái)的定義不清，各家銀行對(duì)融資平臺(tái)貸款口徑不一，松緊不一

　　清理地方融資平臺(tái)，是房地產(chǎn)調(diào)控之外，事關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)前景的另一大變數(shù)。

　　5月26日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，就加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理作出部署。而如何“分類(lèi)清理規(guī)范融資平臺(tái)公司”，地方政府與中央政府職能部門(mén)間已似對(duì)壘。甚至有人擔(dān)心，過(guò)于嚴(yán)厲的治理政策，可能致經(jīng)濟(jì)于“二次探底”。

　　不過(guò)，一位省政府金融辦負(fù)責(zé)人向本刊記者坦言，在強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)、清理規(guī)范的時(shí)候，“地方財(cái)政能愿意說(shuō)嗎？肯定想趕緊（把項(xiàng)目）藏起來(lái)”。

　　既要防范地方財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，又須顧及地方已有及今后的政府投資，這是未來(lái)政策的平衡點(diǎn)。畢竟，解決建設(shè)資金問(wèn)題，于地方政府是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。

　　分類(lèi)管理難點(diǎn)

　　分類(lèi)清理的前提是搞清楚總量。這輪以政府投資為主的經(jīng)濟(jì)刺激之后，地方政府負(fù)債規(guī)模到底有多大，還是沒(méi)有正解。

　　除卻過(guò)去就有的外國(guó)政府、國(guó)際組織貸款、金融機(jī)構(gòu)借款和拖欠款等負(fù)債，2009年以來(lái)地方政府新增的負(fù)債主要包括，財(cái)政部代發(fā)的地方債，以及融資平臺(tái)的銀行貸款和城投債、中期票據(jù)和短期融資券。其中，前者屬于納入地方政府預(yù)算的顯性負(fù)債，后者則多是以地方政府擔(dān)�；虺兄Z方式存在的隱性負(fù)債。

　　根據(jù)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康估算，2007年末，地方政府債務(wù)約4萬(wàn)億元，其中，融資平臺(tái)債務(wù)約1萬(wàn)億元。

　　融資平臺(tái)的銀行貸款余額，銀監(jiān)會(huì)的最新統(tǒng)計(jì)是7.38萬(wàn)億元。粗略估算，2009年末，地方政府債務(wù)規(guī)模將接近11萬(wàn)億元，相當(dāng)于2009年地方本級(jí)財(cái)政收入的3倍。

　　一位大型國(guó)有銀行貸后管理部門(mén)負(fù)責(zé)人向本刊記者坦言，現(xiàn)在的難點(diǎn)在于，對(duì)融資平臺(tái)的定義不清，銀監(jiān)會(huì)7.38萬(wàn)億元的數(shù)據(jù)，是在各家銀行對(duì)融資平臺(tái)貸款“口徑不一致、松緊不一”的情況下得出的。

　　“中央政府希望摸清底數(shù)是好的，但是最起碼要有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)�！鄙鲜鰢�(guó)有銀行貸后管理部門(mén)負(fù)責(zé)人透露，銀監(jiān)會(huì)聽(tīng)取了幾家大行的建議后，有望近期發(fā)布統(tǒng)一地方融資平臺(tái)統(tǒng)計(jì)口徑的文件。

　　鵬遠(yuǎn)資信評(píng)估有限公司評(píng)級(jí)總監(jiān)周沅帆認(rèn)為，地方政府的融資平臺(tái)應(yīng)該分類(lèi)管理，發(fā)債審批流程和償債方式也應(yīng)有所區(qū)別。這大致可分為三類(lèi)，一類(lèi)是有項(xiàng)目但幾乎沒(méi)有收益的公司，償債資金主要靠財(cái)政補(bǔ)貼，這類(lèi)公司應(yīng)該發(fā)市政債或準(zhǔn)市政債；第二類(lèi)是有項(xiàng)目也有收益的公司，應(yīng)該逐步轉(zhuǎn)為項(xiàng)目收益?zhèn)�；第三�?lèi)是既無(wú)項(xiàng)目也無(wú)收益的公司，純粹是投融資平臺(tái)，可以考慮關(guān)掉。

　　對(duì)于不同類(lèi)別的融資平臺(tái)債務(wù)，地方政府的償債責(zé)任也迥異。北方某省政府金融辦負(fù)責(zé)人向本刊記者提到，上述第一類(lèi)公司是典型的政府平臺(tái)，財(cái)政可以負(fù)責(zé)還錢(qián)，而第二類(lèi)是企業(yè)型的，其負(fù)債不能都算地方財(cái)政的責(zé)任。

　　政府角色嬗變

　　融資平臺(tái)負(fù)債之所以被籠統(tǒng)地視為地方政府債務(wù)，是因?yàn)檫@些公司都與地方財(cái)政有或明或暗、或松或緊的聯(lián)系。

　　周沅帆說(shuō)，在城投債的評(píng)級(jí)中，要看公司的財(cái)務(wù)指標(biāo)，但不是那么關(guān)鍵，也要看當(dāng)?shù)卣�府與城投公司的關(guān)系，綜合分析給出評(píng)級(jí)。

　　融資平臺(tái)貸款和發(fā)債時(shí)，政府角色也充斥其中，最直接的是第一還款來(lái)源為財(cái)政補(bǔ)貼，如上文提及的諸城城投。

　　甚至有一些公司為債務(wù)提供增信的第二還款來(lái)源，也是建立在政府信用上。建行山東分行在融資平臺(tái)貸款“解包還原”中發(fā)現(xiàn)，乳山市城市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司1.8億元固定資產(chǎn)貸款的連帶責(zé)任保證單位，是同樣具有政府背景的乳山市國(guó)鑫資產(chǎn)管理有限公司。

　　在地方政府不能做償債承諾、也不能擔(dān)保的情況下，政府對(duì)融資平臺(tái)的支持態(tài)度只能通過(guò)“曲線救國(guó)”的方式體現(xiàn)，轉(zhuǎn)換成各種商業(yè)上合理可行的合同條款。“希望把地方政府和融資平臺(tái)的關(guān)系拉得越近越好，畢竟這些企業(yè)設(shè)立是為地方政府建設(shè)項(xiàng)目投融資�！敝姓\(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限責(zé)任公司高級(jí)分析師郭承來(lái)告訴本刊記者。

　　不過(guò)，評(píng)級(jí)公司對(duì)上述相關(guān)性過(guò)高的擔(dān)保增信方式的綜合評(píng)級(jí)不會(huì)太高，“最多取其中信用級(jí)別最高的一級(jí)，不會(huì)疊加增級(jí)�！惫�承來(lái)說(shuō)。

　　與一般的企業(yè)債一樣，城投債評(píng)級(jí)要考慮償債能力和償債意愿兩個(gè)因素，“往往償債意愿比償債能力更重要�！敝茔浞�說(shuō)，城投債面向公眾發(fā)行，如果還款有問(wèn)題，社會(huì)輿論壓力會(huì)很大。

　　郭承來(lái)說(shuō)，多種把融資平臺(tái)與政府關(guān)系拉近的方式，也是為了確�！暗胤秸�府承認(rèn)這個(gè)債務(wù)”，萬(wàn)一出問(wèn)題，地方政府會(huì)愿意花時(shí)間處理問(wèn)題。

　　上述省政府金融辦負(fù)責(zé)人則認(rèn)為，政府不能對(duì)企業(yè)有直接的擔(dān)保關(guān)系，也不能有間接的利益輸送關(guān)系，財(cái)政資金只能作為資本金注入公司，不應(yīng)以補(bǔ)貼的形式成為公司的收入。

　　風(fēng)險(xiǎn)幾何

　　由于對(duì)債務(wù)總量以及地方政府對(duì)這些債務(wù)負(fù)多大責(zé)任心中無(wú)底，在很多市場(chǎng)人士看來(lái)，地方政府債務(wù)像一個(gè)黑洞，令人擔(dān)憂而又無(wú)法把握。

　　銀監(jiān)會(huì)內(nèi)部人士透露，融資平臺(tái)的貸款債務(wù)率平均為97.8％。這一水平落在了90％-120％的國(guó)際警戒線區(qū)間之內(nèi)。部分城市平臺(tái)公司貸款債務(wù)率甚至超過(guò)200％。本刊記者從天津相關(guān)部門(mén)獲悉，截至2009年7月末，天津市的債務(wù)率超過(guò)300％，償債率為31％，也超過(guò)10％的國(guó)際警戒線。

　　不過(guò)，上述省政府金融辦負(fù)責(zé)人認(rèn)為，以地方可支配財(cái)力為基礎(chǔ)得出的債務(wù)率和償債率，還不能完全反映地方政府的償債能力，因?yàn)榭芍�配�?cái)力包括“社保、工資、醫(yī)療教育等的剛性支出，這些錢(qián)不能作為償債來(lái)源”。

　　商業(yè)銀行在衡量融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)踐中，也發(fā)現(xiàn)了僅看財(cái)政可支配收入的局限性。上述國(guó)有銀行貸后管理部門(mén)負(fù)責(zé)人更關(guān)心的是，扣除剛性支出外，地方財(cái)政每年還能有多少余錢(qián)用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，“真正能用于償債的是這部分”。然而，這個(gè)關(guān)鍵數(shù)據(jù)無(wú)法從地方政府每年公布的預(yù)算報(bào)告中找到。

　　郭承來(lái)說(shuō)，在城投債的評(píng)級(jí)中，會(huì)考慮建設(shè)性支出占總財(cái)政支出的比重，以及債務(wù)余額比建設(shè)性資金的倍率。

　　此外，還應(yīng)特別關(guān)注長(zhǎng)期債務(wù)的情況，包括長(zhǎng)期債務(wù)的比例，以及到期時(shí)間分布與地方財(cái)政收入是否匹配等。

　　多數(shù)地方政府向融資平臺(tái)注入的資產(chǎn)都包括土地，且地方政府對(duì)融資平臺(tái)負(fù)債的擔(dān)�；虻盅�，也依賴(lài)土地升值帶來(lái)的土地出讓收入。建設(shè)銀行河北分行相關(guān)部門(mén)的一位負(fù)責(zé)人此前接受本刊記者采訪時(shí)說(shuō)，現(xiàn)在地方財(cái)政吃緊，銀行都希望有土地質(zhì)押，“將來(lái)寄希望于土地升值�！�

　　4月下旬開(kāi)始的房地產(chǎn)調(diào)控，似乎正在打破之前的美好預(yù)期。不過(guò)，一位評(píng)級(jí)公司資深分析人士認(rèn)為，2009年房地產(chǎn)市場(chǎng)的案例證明，土地價(jià)值確實(shí)是存在的。

　　多位分析人士認(rèn)為，對(duì)于大多屬于中長(zhǎng)期負(fù)債的融資平臺(tái)貸款和城投債，不能僅以當(dāng)前的地方財(cái)力來(lái)衡量其風(fēng)險(xiǎn)，而應(yīng)該在中長(zhǎng)期的時(shí)間視野中考量。上述國(guó)有銀行貸后管理部門(mén)負(fù)責(zé)人說(shuō)，融資平臺(tái)貸款的確有風(fēng)險(xiǎn)，但總體而言，如果時(shí)間拉長(zhǎng)一點(diǎn)，全國(guó)性的骨干項(xiàng)目肯定沒(méi)有問(wèn)題。

　　從長(zhǎng)期規(guī)范發(fā)展的角度看，多位市場(chǎng)參與人士建議，對(duì)地方政府的負(fù)債余額或基于可支配建設(shè)性資金的債務(wù)率，進(jìn)行上限管理。

　　上述國(guó)有銀行貸后管理部門(mén)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，確定負(fù)債余額或債務(wù)率，能對(duì)地方政府的舉債行為產(chǎn)生約束，在這個(gè)范圍內(nèi)，地方政府的承諾和擔(dān)保是受法律保護(hù)的，可以納入預(yù)算，超出這個(gè)范圍就不行。

　　結(jié)合中國(guó)地方政府的任期特點(diǎn)，上述省政府金融辦負(fù)責(zé)人建議，應(yīng)該明確本屆政府任期內(nèi)的總負(fù)債不能超過(guò)任期內(nèi)的總財(cái)政收入，否則透支未來(lái)幾屆政府的收入，后來(lái)者只能繼續(xù)透支了。

　　商業(yè)銀行已經(jīng)開(kāi)始防范“新官不理舊賬”的風(fēng)險(xiǎn)。銀監(jiān)會(huì)內(nèi)部人士透露，監(jiān)管部門(mén)要求銀行推動(dòng)地方政府在本屆任期內(nèi)履行還款責(zé)任，以避免脫逃償還責(zé)任。

　　也有人建議對(duì)融資平臺(tái)應(yīng)該采取更加市場(chǎng)化的管理方式。周沅帆認(rèn)為，沒(méi)有必要規(guī)定負(fù)債限額，而應(yīng)該加強(qiáng)信息披露，公布融資平臺(tái)以及相關(guān)政府的負(fù)債總額，讓投資者自己作出選擇。

　　根本上看，地方政府建設(shè)資金不足是長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。賈康一直呼吁，每一級(jí)地方政府有一級(jí)事權(quán)，還應(yīng)有合理的財(cái)權(quán)、稅基和舉債權(quán)。

　　地方債務(wù)問(wèn)題未來(lái)的治本之道，應(yīng)考慮擴(kuò)大地方財(cái)政預(yù)算的覆蓋范圍，把目前由融資平臺(tái)做、但事實(shí)上應(yīng)由政府負(fù)責(zé)的公共服務(wù)投資納入其中，并建立長(zhǎng)期可持續(xù)的融資渠道。(新世紀(jì)周刊)