近期，全國人大代表趙冬苓聯(lián)合31位代表，將《關于終止授權國務院制定稅收暫行規(guī)定或者條例的議案》正式上交本次全國人民代表大會議案組，此舉引起了各界的廣泛支持，激發(fā)了專家學者、社會民眾對人大稅收立法權的熱烈討論。全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹對此也做了積極回應：“我們還要認真地研究、分析大家的意見，在適當?shù)臅r候能夠考慮這個問題�！�

　　反觀我國當前的稅收立法狀況，僅有《個人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》、《車船稅法》及《稅收征收管理法》是由全國人大及其常委會制定的，而其他領域的稅收實體或程序性事項均由國務院及財稅行政主管部門制定行政法規(guī)和行政規(guī)章。盡管全國人大常委會已于2009年6月廢止了1984年的稅收立法授權，但國務院依據(jù)1985年全國人大有關經(jīng)濟體制改革和對外開放方面的授權，制定了數(shù)量眾多的稅收暫行條例。在這種背景下，全國人大收回稅收立法授權的議案，無疑回應了依法治國的時代要求，也為我國的改革發(fā)展開啟了一條充滿希望的路徑。

　　回顧全國人大在1984年、1985年所作的兩次授權，在當時稅種分散零落、稅制建設需求急切的歷史情境下，這實為迫不得已的選擇，對我國特定時期的稅法體系完善和經(jīng)濟體制改革起到了推動作用，確有一定合理性。但我們也應清醒地認識到，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展與民主法治理念的日漸強化，原有的稅收授權立法已產(chǎn)生了一定的消極影響，延緩了財稅法治進程。

　　稅收授權立法的問題

　　稅收授權立法的弊端需要厘清。具體說，其一，稅收授權立法與稅收法定原則相悖，不利于約束行政權力和維護納稅人權利。

　　稅收法定原則堪稱稅法中的“帝王原則”，與刑法上的罪刑法定原則共同構成了對公民財產(chǎn)權、人身權的完整保護框架。盡管我國《刑法》已成完備系統(tǒng)，罪刑法定原則逐漸深入人心，但稅收法定原則仍未得到應有的重視和強調(diào)，使納稅人的基本財產(chǎn)權利失于全面的保障。從歷史起源看，“無法律則無課稅”的觀念奠定了現(xiàn)代國家和公共財政的根基，這就要求，稅收的稅率、課征對象等基本要素必須由人民選舉代表所組成的機關制定規(guī)則。

　　把稅收立法權掌控在全國人大手中，便能讓稅收的征收、使用和管理在公民的監(jiān)督視野下有序行使。反之，如果全國人大消極行使稅收立法權，轉(zhuǎn)而將稅收規(guī)范的制定向行政機關授權的話，可能會增加行政機關侵犯納稅人權利的機會；而且，行政機關自行訂立、修改或廢止稅收條例的舉動更為快捷和隨意，會減損稅收法律規(guī)范的穩(wěn)定性、可預期性，使納稅人長期的經(jīng)濟利益較難獲得堅固的保護。

　　其二，稅收授權立法的過度易導致部門利益制度化，缺少科學統(tǒng)籌和綜合協(xié)調(diào)。

　　我國當下的稅收授權立法，多采取整體授權、空白授權的方式，對相關的目的、范圍、程序、期限等因素缺乏足夠限制，對行政機關行使法律制定權力也缺乏過程監(jiān)督和中間審查，易造成混亂、失控的局面。畢竟，讓作為稅收法律關系一方的行政機關“既當裁判員，又當運動員”，難免會有失中立和客觀。在實踐中，國務院往往全權下放或轉(zhuǎn)授權某個中央部門來制定稅收規(guī)范，而部門立法現(xiàn)象一旦泛濫，稅收法律則難以避免演變?yōu)橐恍┎块T爭奪權力的場所。

　　與此同時，因為行政法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)范層級較低，法律制定機關并不具備在更高平臺上匯總、綜合和統(tǒng)籌的角色定位，使稅收規(guī)范難以全面收集各方面意見，在統(tǒng)一性、科學性方面也有所缺失。

　　其三，稅收授權立法對民意的體現(xiàn)不夠充分，法律的民主和透明程度較為不足。

　　相較于全國人大行使稅收立法權，行政機關立法的民意代表性比較薄弱，公民的訴求表達和參與機制不能得到成熟的支撐。換言之，民主是法治建設的應有之義和內(nèi)在要求，只有在法律制定過程中發(fā)揮公眾的參與和主導作用，才能保證法律順應民意、彰顯民情、關注民生、匯集民智。尤其對于牽涉千家萬戶切身利益的稅收事項，民主立法的必要性自不待言。但在我國稅收授權立法的體系下，很難建立一個常規(guī)化、制度化的民意傳導機制。法律規(guī)范更多體現(xiàn)了“行政主導”的色彩，而理應躋身主角的公民只能被動成為法律規(guī)范的客體，成為稅收制度的承受者和消費者。

　　此外，稅收行政立法在開放和透明度上也存在固有缺陷，封閉、壟斷式的立法模式，會使公民在沒有心理準備時不得不面對突如其來的某項稅收政策，也易誘發(fā)一系列逃避民主監(jiān)督的稅權行使之舉。

　　其四，稅收授權立法不利于納稅人遵從度的提升，使得行政成本提高、社會矛盾加劇。

　　在授權立法情形下，行政機關面臨或多或少的身份困境。一方面，這無形中導致行政機關制定的稅收法律規(guī)范難被國民自覺認同、自愿接受，會降低納稅人的接納意愿和遵從意識，增加稅收行政執(zhí)法的成本、難度和風險。另一方面，授權立法的正當性難題若長久存在，可能會使國民對國家建設方式的正義程度有所疑慮，繼而引發(fā)社會問題失調(diào)、社會矛盾涌現(xiàn)、社會風險加大，無益于政府的有效治理和國家的長治久安。

　　人大收回授權的進路

　　考慮到上述弊病，在當前階段，有必要將稅收立法權收歸全國人大，并為之充分準備部署、積極創(chuàng)造條件。

　　解決思路主要有兩種：一是仿照2009年十一屆全國人大常委會廢止部分法律的形式，選擇恰當時機，廢止1985年的稅收立法授權，這種路徑比較直接；二是不明確廢止1985年的稅收立法授權，而是通過將現(xiàn)行涉及稅收的行政法規(guī)逐步上升為法律的方式，間接收回過去的授權，這樣相當于最終實現(xiàn)了淡化稅收立法授權的效果，不過需要更多時間來檢驗和鞏固。

　　當然，將稅收立法權收歸人大是一項影響深遠而又關涉方方面面的綜合性工程，并非可以一蹴而就的。因此，在確定稅收法定的立場后，我們還應立足長遠和整體化的視角，做好充足的前期預案，全面思考和合理應對各種需要解決的問題，以使這一目標落到實處，成為帶動我國系統(tǒng)改革的有力切入點。

　　其一，對已存在且正在生效的稅收行政法規(guī)，應認可其有效性和拘束力，允許國務院在遵循減輕稅負原則的基礎上對現(xiàn)有稅種予以修改，并留待全國人大逐步、逐級、逐層地清理。

　　首先，從法理上講，立法機關收回稅收授權之后，只能產(chǎn)生向后禁止新的授權立法的法律效力，而不會溯及性地使得國務院及財稅行政主管部門制定的稅收行政法規(guī)、規(guī)章都自然歸于無效，也即，在全國人大或其常委會制定新法律替代前，各個稅種暫行條例依然保持原有的規(guī)制力。其次，在廢止1985年授權后至新法律出臺前，鑒于全國人大會期較短、事務繁多，不具有根據(jù)經(jīng)濟社會態(tài)勢及時調(diào)整稅收法律制度的客觀條件，如果一味等待人大立法，可能會延誤或遺漏適時的發(fā)展機遇，所以，行政機關有權力修改落后于形勢的稅收法規(guī)條例。但需注意的是，為防止行政機關借修改稅收規(guī)范之名而行課征新稅之實，須確保修改后的稅收法律規(guī)范以不增加納稅人的稅收負擔為底線。

　　此外，全國人大亟須加快步伐，條分縷析地清理和整治現(xiàn)存的行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件。借這個契機，可重新梳理稅收制度脈絡、引入新的稅法思想，并改變當下法律規(guī)范質(zhì)量良莠不齊、內(nèi)部彼此沖突的境況，建構一個結構完整、邏輯清晰、層次分明、上下位階的法律互相協(xié)調(diào)的稅收法律體系。

　　其二，對尚未開展立法的稅收領域，應推動全國人大積極行使稅收立法權，也可在一定層面上對國務院進行有限度、有針對性的立法授權。

　　當下，我國的房產(chǎn)稅、“營改增”擴圍還未塵埃落定，遺產(chǎn)稅、環(huán)境稅等稅種是否開征、何時開征、怎樣開征仍處于理論探討階段，因此，全國人大應結合未來收回稅收授權立法的趨向，主動在這些新事項的立法上有所作為，從而在一次次鍛煉中得到提升，也使稅收法定的理想化為觸手可及的現(xiàn)實。

　　一方面，雖然全國人大在專業(yè)性上恐難以獨自承擔稅收立法的復雜工作，但是，這不足以成為阻礙人大在稅收立法中起主導作用的正當理由。全國人大不僅可以在法律制定的合適時期聽取專家學者的建議和意見，乃至采取委托專家立法的措施，而且完全可以在保持自身統(tǒng)率地位的前提下，將財政部、國稅總局、海關總署等相關行政部門納入稅收立法進程中，由此方能既更大程度地利用行政機關的人才、資源優(yōu)勢和實踐經(jīng)驗，又避免部門立法的狹隘和局限。

　　另一方面，根據(jù)《立法法》第9條規(guī)定，在某一領域的立法條件尚不成熟的情況下，讓國務院先行探索是合理措施，對國務院進行適當?shù)亩愂樟⒎ㄊ跈嗖⒉贿`背稅收法定原則的本質(zhì)要求。且細節(jié)性、實施性的問題本就適宜由行政機關制定細則，以形成多層次、立體化的稅收法律結構。

　　在稅收立法授權過程中，我們應特別關注如下幾個問題：一是，在授權的同時必須對授權行政機關立法的目的、范圍、內(nèi)容等加以嚴格限定，實行具體、個別的授權而非籠統(tǒng)性的授權；二是，增強稅收授權立法的全過程監(jiān)督和結果反饋，使每次授權都能成為權責關系明晰、始終如一的鄭重托付；三是，授權之后，仍須快速跟進稅收立法步伐，待時機成熟時將相關基本事項以全國人大或其常委會立法的形式頒布推出，防止稅收行政法規(guī)的長期放任實行架空立法機關的稅收立法權。

　　其三，要從根本上取得人大收回稅收立法權的成效，需要推進我國人大制度的深層次改革，提高立法機關的專業(yè)能力。試想，即便將稅收立法權交還全國人大，但若它沒有足夠的稅法人才儲備和組織協(xié)調(diào)機制，這個“非巧婦”亦無力做出一頓豐富的“法律菜肴”。因此，加強全國人大的能力建設應成為解決立法授權問題乃至改造整個權力架構的治本之策，這方面的具體措施包括，調(diào)整人大代表組成結構、增加全國人大及其常委會的專門機關的專業(yè)人員編制等。否則，全國人大獲得名義上的稅收立法權后，將可能再度陷入行動乏力、操作遲緩的尷尬境地，無法產(chǎn)生實際效益，這從《稅收征收管理法》等多部法律的修改或制定被全國人大研究多年至今仍未出臺的現(xiàn)象中就可見一斑。

　　可以說，全國人大即便收回稅收立法權之后，也還有很長的路要走，與此相伴的一連串問題也將時刻叩問著改革者的內(nèi)心，但我們?nèi)杂欣碛善谂�，如果堅守法治和民主思維為思考起點，那么，前路就會溢滿陽光，目標就會為之不遠了。