政府的收入權（現代法治形式為通過立法機關授權），為政府實際籌集收入提供了可能，而實際需要籌集的收入規(guī)模（通常為政府可用財力在GDP中的占比，即以廣義“宏觀稅負”為指標）則首先取決于政府事權范圍，或者取決于特定國情、階段、戰(zhàn)略設計等諸因素影響制約下的公共職能的邊界。這反映著一種政府“以支定收”（中國古代表述為“量出制入”）的理財思想所帶來的規(guī)律性認識，同時也可依此視角來觀照近年來關于我國宏觀稅負高不高的爭論。

剔除財政支出效率和各國公共品供給成本的客觀差異等因素，所謂“宏觀稅負”高與不高，主要取決于政府職能定位和事權范圍的大小。從工業(yè)革命之后各國實踐情況看，政府支出占比長期表現均呈現上升趨勢，這便是由著名的“瓦格納定律”。這種現象出現的根本原因，在于隨著社會發(fā)展，經濟社會公共事務趨于復雜和服務升級，政府公共職能對應的事權范圍漸趨擴大所致。

中國政府事權范圍和職能范圍邊界，在傳統體制下總體而言明顯超出成熟市場經濟國家（這里未論“城鄉(xiāng)分治”格局下的某些鄉(xiāng)村公共服務狀況），改革開放以來雖然與成熟市場國家有所趨同，但差異仍較可觀。究其原因，除了政府職能轉變不到位而導致政府越位、缺位和資金效率較低等因素外，還包括：轉軌過程中的特定改革成本；為落實趕超戰(zhàn)略實現民族偉大復興，而承擔的特定經濟發(fā)展職責；我國力求加速走完成熟市場國家上百年的工業(yè)化、城市化進程，導致在其他國家順次提供的公共品，在我國改革開放三十多年內較密集地交織重疊。

上述分析并不否定市場改革不到位、政府越位、支出效率低下而導致公共資源配置不當和浪費，所帶來“無謂”政府支出或較高行政成本的問題，主要是想說明，政府事權范圍是決定宏觀稅負高低的前提性認識框架。不同國家，發(fā)展階段不同，國情相異，所以各國間靜態(tài)的宏觀稅負可比性不強。中國的特定國情和當前所處的特殊階段，導致政府事權范圍較廣，在既成宏觀稅負和政府支出占比水平之中，除確有一些不當因素之外，也具有其一定的客觀必然性和合理性。

總之，市場失靈要求政府履行公共職責（事權），相應需賦予其獲取、掌握、配置經濟資源的權力（收入權和支出權）。而政府藉收入權獲取的收入規(guī)模（政府可用財力/GDP占比）大前提上取決于事權范圍，當然實際獲取收入的規(guī)模又同時取決于經濟發(fā)展情況、征管能力、稅費制度設計，以及政府的公信度等因素。

事權劃分是分稅制改革基礎

分稅制財政體制內容包括：事權劃分、收入劃分和支出、轉移支付等三大部分內容。其中，反映政府職能合理定位的事權劃分是始發(fā)的、基礎的環(huán)節(jié)，是財權和財力配置與轉移支付制度的大前提。因此，我們應避免談分稅制改革問題時，首先討論甚至只討論收入如何劃分的皮相之見，而應全面完整、合乎邏輯順序地討論如何深化我國的分稅制改革。

與討論政府總體收入規(guī)模之前需要界定合理事權范圍相類似，討論各級政府財力規(guī)模和支出責任的合理化問題之前，必須合理劃分各級政府之間的事權，這符合“以支定收”的原理。只有各級政府間事權劃分合理化，支出責任才可能合理化，才可以進而討論如何保證各級財力既不多也不少，即“財權與事權相順應，財力與事權相匹配”的可行方案。

把某類事權劃給某級政府，不僅意味著該級政府要承擔支出責任，更要對公共產品的質量、數量和成本負責。因此，“事權”與“支出責任”兩個概念其實并不完全等同，支出責任是事權框架下更趨近于“問責制”與“績效考評”的概念表述。公共財政的本質要求是在“分錢”和“花錢”的表象背后，帶來對公共服務責任的合理有效制度規(guī)制，以尋求公共利益最大化。

一般而言，不同政府層級間的事權劃分，要考慮公共產品的屬性及其“外溢性”的覆蓋面、相關信息的復雜程度、內洽于全局利益的最大化的激勵—相容機制、公共產品供給效率等因素。屬于全國性的公共產品，理應由中央政府牽頭提供；地區(qū)性的公共產品，則適宜由地方政府牽頭提供。具體的支出責任，應合理地對應于此，分別劃歸中央與地方。同時，由于地方政府較中央政府更具有信息優(yōu)勢，更加了解本地居民需要，因而在中央政府和地方政府均能提供某種公共服務的情況下，基于效率的考慮，也應更傾向于由地方政府提供。