我國(guó)現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制，是在1994年建立起來(lái)的，至今已運(yùn)行了將近20年。這個(gè)體制對(duì)于增強(qiáng)中央財(cái)政調(diào)控能力、平衡各地區(qū)的財(cái)力不均、縮小地區(qū)間發(fā)展差距，都發(fā)揮了重大作用。

同時(shí)也應(yīng)看到，現(xiàn)行的財(cái)政體制也存在一些問(wèn)題，主要是：政府與社會(huì)、中央與地方以及地方各級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任沒(méi)有劃分清楚，支出責(zé)任與財(cái)力保障相匹配的體制不夠完善，越到基層政府責(zé)任越重、財(cái)力保障能力越差；地方自有財(cái)力所占比重過(guò)低，中央轉(zhuǎn)移支付數(shù)額過(guò)大，運(yùn)行環(huán)節(jié)過(guò)多，效率不高；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目過(guò)多，地方配套壓力很大。這些問(wèn)題有些是1994年那一輪財(cái)政體制改革沒(méi)有解決的問(wèn)題，有些是近20年執(zhí)行中出現(xiàn)的新問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)根據(jù)新的情況，進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革。

支出責(zé)任亟待劃清

深化財(cái)政體制改革最主要的目標(biāo)，是建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政體制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)歸政府所有，財(cái)政收入由政府決定，很多社會(huì)事務(wù)支出由政府承擔(dān)，很多民生方面的支出由政府負(fù)責(zé)，政府在名義上承擔(dān)了無(wú)限責(zé)任。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，財(cái)政規(guī)模很小，政府承諾的責(zé)任，很多難以兌現(xiàn)，社會(huì)事業(yè)發(fā)展緩慢，公共服務(wù)水平不高，民生也存在很多困難。

隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，政府職能也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)轉(zhuǎn)變，哪些責(zé)任必須由政府承擔(dān)，哪些責(zé)任可以由社會(huì)和市場(chǎng)來(lái)承擔(dān)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律作出明確界定。在各級(jí)政府之間，哪些事務(wù)由中央財(cái)政承擔(dān)，哪些由地方財(cái)政承擔(dān)；哪些事務(wù)由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)，哪些由基層財(cái)政承擔(dān)，也都應(yīng)該劃分清楚。

現(xiàn)在的問(wèn)題是，政府與社會(huì)、中央財(cái)政與地方財(cái)政，以及地方各級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任，交織在一起，任何一項(xiàng)事務(wù)，都涉及從中央到地方的各級(jí)財(cái)政。這種狀況既不利于盡責(zé)，也不利于問(wèn)責(zé)。財(cái)政收入狀況好的地方，政府承擔(dān)的責(zé)任就多一些，財(cái)政收入狀況差的地方，政府承擔(dān)的責(zé)任就少一些，地區(qū)間的公共服務(wù)水平存在很大差距。政府愿意多承擔(dān)一些責(zé)任，多給群眾辦一些好事，多搞一些項(xiàng)目，用意是好的。問(wèn)題在于，政府落實(shí)承擔(dān)的責(zé)任，錢從哪里來(lái)？政府自身并不能生財(cái)，只能聚財(cái)。政府的財(cái)力，來(lái)自于企業(yè)和居民上繳的稅費(fèi)。政府承擔(dān)的責(zé)任越大，所需的資金就越多，企業(yè)和居民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)就越重。

最近幾年，從中央財(cái)政到地方財(cái)政，政府的支出責(zé)任有擴(kuò)大的趨勢(shì)，支出范圍越來(lái)越寬，支出項(xiàng)目越來(lái)越多，有些應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)的責(zé)任也由政府承擔(dān)起來(lái)，有些甚至超越了我國(guó)國(guó)情。這種趨勢(shì)客觀上推動(dòng)了財(cái)政收入過(guò)多增長(zhǎng)，不僅公共預(yù)算收入增長(zhǎng)很快，在公共預(yù)算收入之外，還有大量的政府性基金，地方政府還舉借了十多萬(wàn)億的債務(wù)。這一切的根源，在于政府的支出責(zé)任過(guò)度擴(kuò)大。

下一步財(cái)政體制改革，不僅是要進(jìn)一步完善中央與地方以及各級(jí)地方財(cái)政之間的分稅制，更重要的是，對(duì)政府與社會(huì)、中央與地方，以及各級(jí)財(cái)政之間的支出責(zé)任作出科學(xué)、規(guī)范、合理的界定，明確哪些支出責(zé)任歸政府，哪些支出責(zé)任歸社會(huì)，哪些支出責(zé)任歸中央財(cái)政，哪些支出責(zé)任歸地方財(cái)政，不能按照政府財(cái)政狀況的好壞，或者按照政府的意愿來(lái)決定支出責(zé)任。

責(zé)任與財(cái)力如何匹配

1994年的財(cái)政體制改革，解決了中央和地方之間的收入劃分，但沒(méi)有解決中央和地方之間的支出劃分，支出和財(cái)力相匹配的體制也不夠完善。

在現(xiàn)實(shí)工作中，出臺(tái)新的支出政策的權(quán)限主要在中央財(cái)政，而落實(shí)支出政策的責(zé)任主要是地方財(cái)政。中央財(cái)政制定一項(xiàng)新的支出政策，都要靠地方財(cái)政特別是基層財(cái)政負(fù)責(zé)落實(shí)。雖然中央財(cái)政在轉(zhuǎn)移支付中增加了對(duì)地方的專項(xiàng)補(bǔ)助，但也減少了對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付，并要求地方配套。這種“上級(jí)出政策，下級(jí)擔(dān)責(zé)任”的狀況，是導(dǎo)致地方財(cái)政特別是基層政府財(cái)政困難的重要原因。

下一步的財(cái)政體制改革，應(yīng)當(dāng)在合理劃分政府與社會(huì)、中央與地方，以及地方各級(jí)政府之間的支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，按照一定的支出標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)測(cè)算各級(jí)政府支出責(zé)任所需的財(cái)力，并在各級(jí)政府之間科學(xué)劃分財(cái)政收入，以保障地方各級(jí)政府履行責(zé)任所需的財(cái)力。中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)適當(dāng)集中一部分財(cái)力，作為對(duì)困難地方的轉(zhuǎn)移支付。

財(cái)稅改革的一個(gè)重要內(nèi)容是稅收制度改革。我國(guó)的稅收制度以間接稅為主，直接稅為輔，實(shí)行價(jià)內(nèi)稅，企業(yè)和居民繳納的稅收含在商品和服務(wù)的價(jià)格之內(nèi)。這種稅收制度始于戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的齊國(guó)，至今已有2000多年歷史。

由于間接稅主要體現(xiàn)普遍負(fù)擔(dān)原則，聚財(cái)功能很強(qiáng)，而調(diào)節(jié)功能很弱。一是不能有效調(diào)節(jié)收入。居民消費(fèi)產(chǎn)品和服務(wù)，不論貧富一律平等納稅。二是不能有效促進(jìn)居民消費(fèi)。稅收的增減，不能及時(shí)反映在價(jià)格上，即使國(guó)家調(diào)整稅收政策，減輕稅收負(fù)擔(dān)，產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格也不一定下降，減稅的實(shí)惠也不一定使居民得到實(shí)際利益。

目前，我國(guó)的個(gè)人所得稅在整個(gè)稅收中所占的比重很低，財(cái)產(chǎn)稅制也不健全，收入調(diào)節(jié)功能不強(qiáng)。個(gè)人所得稅基本上成為“工薪稅”，承擔(dān)稅負(fù)的主要是工薪階層。最近幾次個(gè)人所得稅法的修改，主要是降低低收入者的稅負(fù)，方向是對(duì)的，但對(duì)于真正的高收入者，特別是企業(yè)所有者，仍缺乏有效的征管辦法。由于這部分高收入群體沒(méi)有工資收入，也難以征收到個(gè)人所得稅，形成了“個(gè)人實(shí)際收入越高，個(gè)人所得稅稅負(fù)越小”的不合理現(xiàn)象。而企業(yè)所有者的個(gè)人乃至家庭消費(fèi)，又都列入企業(yè)成本，從而減少了企業(yè)所得稅。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，企業(yè)所有者交納的個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于應(yīng)交納的水平。如何完善我國(guó)稅收的調(diào)節(jié)功能，完善對(duì)高收入者的稅收征繳辦法，應(yīng)當(dāng)是稅收制度改革的一個(gè)重點(diǎn)。

調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有減有增

從總體上看，為了落實(shí)中央關(guān)于提高居民收入占國(guó)民收入分配的比重的要求，稅收負(fù)擔(dān)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)減輕。但重點(diǎn)在于不能普遍減稅，而是結(jié)構(gòu)性減稅，該減的要減，不該減的不減，該增的還要增。中央提出要提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重，增加居民收入，錢從哪里來(lái)呢？只能來(lái)自兩個(gè)方面：一是降低政府收入所占比重，二是降低企業(yè)收入所占比重。如果不降低政府和企業(yè)收入所占比重，提高居民收入所占比重也難以落實(shí)。

結(jié)構(gòu)性減稅的重點(diǎn)，一是為鼓勵(lì)服務(wù)業(yè)發(fā)展，全面推行營(yíng)業(yè)稅改征增值稅的政策；二是為鼓勵(lì)居民擴(kuò)大消費(fèi)，應(yīng)當(dāng)精簡(jiǎn)、合并一些稅種，解決多環(huán)節(jié)征稅、重復(fù)征稅問(wèn)題；三是為促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，對(duì)于國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的一些高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行優(yōu)惠的稅收政策。同時(shí)，對(duì)于一些產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩、高能耗、高污染的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，應(yīng)該實(shí)行限制性稅收政策。

開(kāi)征房產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)慎重研究

目前，社會(huì)上對(duì)開(kāi)征房產(chǎn)稅比較關(guān)心。對(duì)于出臺(tái)關(guān)系居民直接利益的稅收，應(yīng)當(dāng)持慎重態(tài)度。

開(kāi)征房產(chǎn)稅的目的是什么？我認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)是增加財(cái)政收入。有些專家主張將房產(chǎn)稅作為地方稅的主要稅種，在中央強(qiáng)調(diào)增加居民收入的情況下，這個(gè)目標(biāo)可能難以實(shí)現(xiàn)。如果是為了調(diào)節(jié)房?jī)r(jià)、遏制炒房，就應(yīng)當(dāng)降低現(xiàn)有房?jī)r(jià)中的非建筑成本，并完善住房交易稅，或者增值稅，減少炒房者的不合理收入，而不是對(duì)居民改善住房條件的消費(fèi)性住房增加稅收。目前房?jī)r(jià)中所含的稅費(fèi)已經(jīng)很多，即使開(kāi)征房產(chǎn)稅，也應(yīng)當(dāng)先合并、精簡(jiǎn)有關(guān)房產(chǎn)的其他稅費(fèi)，減輕住房的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，而不應(yīng)當(dāng)舊稅不減，又增新稅，加重居民負(fù)擔(dān)。房?jī)r(jià)上漲不應(yīng)當(dāng)成為開(kāi)征房產(chǎn)稅的理由。

總之，對(duì)于開(kāi)征房產(chǎn)稅，應(yīng)當(dāng)在稅收制度改革中統(tǒng)籌考慮。凡關(guān)系居民直接利益的稅收，都應(yīng)當(dāng)慎之又慎。即使開(kāi)征，也應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會(huì)意見(jiàn)，并經(jīng)全國(guó)人大審查批準(zhǔn)。