“國(guó)家要實(shí)現(xiàn)良治，治理過(guò)程要兼具效率和公平，國(guó)家治理的好或壞，公共財(cái)政排第一位，如果公共財(cái)政治理不好，就沒(méi)有所謂的國(guó)家治理�！�11月13日，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授李煒光接受早報(bào)記者采訪時(shí)如是說(shuō)。

學(xué)界的共識(shí)是，財(cái)稅體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，已經(jīng)成為全面深化改革的突破口和主線索。中國(guó)自1994年分稅制改革以來(lái)，取得了不少成就，但仍存在政府間責(zé)權(quán)劃分不夠清晰、支出管理有待強(qiáng)化、公共財(cái)政體制建設(shè)不到位等問(wèn)題。眼下頗受關(guān)注的地方債風(fēng)險(xiǎn)、“土地財(cái)政”等現(xiàn)象，也與此相關(guān)。

中共十八屆三中全會(huì)公報(bào)提出：“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度�！�

民生證券研究院副院長(zhǎng)、首席宏觀研究員管清友認(rèn)為，財(cái)稅體制將會(huì)作出重大調(diào)整，預(yù)算民主或有突破。

“此次全會(huì)對(duì)財(cái)政的定位非常高，是從來(lái)沒(méi)有過(guò)的�！崩顭樄獗硎荆�此次公報(bào)提出財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而過(guò)去普遍認(rèn)為財(cái)政只是手段和技術(shù)工具。他進(jìn)一步指出，既然財(cái)政如此重要，那么中國(guó)的財(cái)政體制必須法制化，再加上稅收法制化、預(yù)算法制化—“全套國(guó)家財(cái)政法制化”，然后逐步向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型。

就“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”一說(shuō)，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康稱(chēng)：“事權(quán)和支出責(zé)任的背后還涉及財(cái)權(quán)的問(wèn)題，也有財(cái)力的問(wèn)題�！�

中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文建議，應(yīng)當(dāng)建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制。他指出，目前，中國(guó)財(cái)稅體制的主要問(wèn)題之一，即是中央和地方事權(quán)界定模糊，地方稅收體系不完善，稅基不順。其中，政府和市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位、作用不清，政府間事權(quán)劃分不清，省以下各級(jí)政府之間事責(zé)、事權(quán)界定不明晰，基層政府的支出責(zé)任與財(cái)力保障不匹配現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。為此，從未來(lái)的改革方向看，合理界定政府間事權(quán)和支出責(zé)任，側(cè)重強(qiáng)化中央政府職能，合理界定政府間事權(quán)和支出責(zé)任，側(cè)重強(qiáng)化中央政府職能，弱化對(duì)地方政府的干預(yù)，適當(dāng)調(diào)整政府間收入劃分，健全統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。比如，地方政府事權(quán)要適當(dāng)上移，如教育、社保、醫(yī)療、環(huán)境等基本公共服務(wù)方面的支出，同時(shí)，財(cái)權(quán)從中央政府適當(dāng)下移，在統(tǒng)一法制的前提下，賦予地方一定的財(cái)稅立法權(quán)，增加地方必要的財(cái)力。

盡管“透明預(yù)算”的提法也并不新鮮，李煒光強(qiáng)調(diào)，過(guò)去多用的提法是“預(yù)算公開(kāi)”，而這次是直接提要求，“直接把標(biāo)準(zhǔn)亮出來(lái)”。他認(rèn)為“透明”大有文章可做，他建議，根據(jù)保密法，除了國(guó)家規(guī)定必須要保密的，如國(guó)防、航空航天等相關(guān)數(shù)字，其他都可以公開(kāi)。

關(guān)于官方第一次提到的“穩(wěn)定稅負(fù)”，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希指出，這意味著國(guó)家的錢(qián)袋子也不是越大越好，財(cái)政收入增長(zhǎng)、稅收收入的增長(zhǎng)并不是越快越多越好。要穩(wěn)定稅負(fù)，財(cái)政收入的增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)保持基本同步，基本相適應(yīng)。

“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”

深化財(cái)稅改革最大的難點(diǎn)在于如何重構(gòu)中央和地方的財(cái)政關(guān)系。此次公報(bào)中“發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的提法并不新，但第一次明確提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。

李煒光表示，事實(shí)上，現(xiàn)行財(cái)政體制更關(guān)注中央政府的利益和積極性，中央各部委均擁有預(yù)算的權(quán)力，這決定了很少能關(guān)照到地方政府有什么需求、意愿。但地方政府是直接面對(duì)民眾，為其提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的主體，在這樣的體制下，無(wú)法很好地發(fā)揮作用。

癥結(jié)在于，“地方作為一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政，它應(yīng)有什么權(quán)力？與中央的權(quán)力如何切割？法律上如何設(shè)立分界？過(guò)去央地在權(quán)責(zé)方面有很多模糊地帶�！崩顭樄庹f(shuō)。

賈康說(shuō)，“事權(quán)”是指，對(duì)政府應(yīng)該做什么、不該做什么的一個(gè)界定；“支出責(zé)任”是指，政府職能在預(yù)算支出方面對(duì)應(yīng)的一個(gè)體現(xiàn)。

外界有觀點(diǎn)指出，公報(bào)關(guān)于“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的提法與轉(zhuǎn)變政府職能相對(duì)應(yīng)，即促使政府花錢(qián)要向責(zé)任范圍收斂。該提法還說(shuō)明，中央并未承諾未來(lái)會(huì)彌補(bǔ)地方的支出缺口，反而向地方發(fā)出了明確信號(hào)，即地方政府支出發(fā)生缺口，中央給與資金支持的一個(gè)基本原則是，地方政府是否將資金用于支出責(zé)任范圍的事項(xiàng)。

劉劍文認(rèn)為，根據(jù)公報(bào)“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”的表述，政府在轉(zhuǎn)變職能，在實(shí)現(xiàn)事權(quán)的同時(shí)，并承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，尤其是地方政府在承擔(dān)本級(jí)事權(quán)，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的財(cái)權(quán)，能按照有關(guān)預(yù)算，承擔(dān)支出責(zé)任的能力；上級(jí)政府移交下級(jí)政府事權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付保證下級(jí)政府能承擔(dān)支付責(zé)任。在承擔(dān)支出責(zé)任時(shí)應(yīng)當(dāng)本著節(jié)儉的角度考量，從合理合法合憲的角度出發(fā)�！按送�，國(guó)務(wù)院一直強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)政放權(quán)，那么在明確了中央和地方的事權(quán)后，一些不需要政府承擔(dān)的事務(wù)問(wèn)題，可能會(huì)有一部分讓市場(chǎng)、讓社會(huì)去承擔(dān)�！�

中共十八大報(bào)告曾提出，“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”。劉劍文說(shuō)，要建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，地方政府事權(quán)適當(dāng)上移，財(cái)權(quán)從中央政府適當(dāng)下移，在統(tǒng)一法制的前提下，賦予地方一定的財(cái)稅立法權(quán)。

近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)學(xué)界“建立地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)匹配的制度”的呼聲逐年高漲；而財(cái)政部和一些財(cái)稅學(xué)者認(rèn)為應(yīng)“建立事權(quán)和財(cái)力相匹配的制度”，也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)“建立支出責(zé)任和財(cái)力相匹配的制度”。盡管此次公報(bào)對(duì)財(cái)權(quán)、財(cái)力和事權(quán)、支出責(zé)任之關(guān)系并未給出明晰的說(shuō)法，但賈康和劉劍文均表示，在事權(quán)和支出責(zé)任的背后，就涉及財(cái)權(quán)、財(cái)力的問(wèn)題，因?yàn)橹С鲐?zé)任的前提是要有相應(yīng)財(cái)力作為支撐，相應(yīng)的財(cái)權(quán)作為保障�！斑@些概念背后有一個(gè)邏輯鏈條，從事權(quán)，到財(cái)權(quán)，到實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)合理化的稅基，再到預(yù)算，預(yù)算里又包括支出，后面還應(yīng)該有產(chǎn)權(quán)和舉債權(quán)，以及轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容�！辟Z康說(shuō)。

賈康不久前的一份研究報(bào)告稱(chēng)，“財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與支出責(zé)任相匹配”，兩者屬遞進(jìn)關(guān)系而非并行關(guān)系，兩方面都十分重要、不可偏廢。

劉劍文稱(chēng)，公報(bào)中將事權(quán)前置，也強(qiáng)調(diào)了要明晰中央和地方的事權(quán)�！斑@是未來(lái)財(cái)稅體制改革的重中之重，這最終要通過(guò)制度化、法制化辦法來(lái)解決。”

“財(cái)稅體制立法非常迫切”

目前中國(guó)財(cái)稅法方面的情況是，預(yù)算法正在修訂進(jìn)程中，稅法方面只有三部法律，其余多為行政法規(guī)�！爸袊�(guó)強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)，如果財(cái)政是亂的，怎么可能依法治國(guó)呢？”劉尚希稱(chēng)，從這個(gè)角度看財(cái)政改革也需要法字當(dāng)頭，要解決法與財(cái)兩張皮的問(wèn)題，并通過(guò)財(cái)政來(lái)兼顧公平與效率。

“中國(guó)在央地財(cái)政關(guān)系方面，沒(méi)有一部法律，現(xiàn)有的法律又概括不進(jìn)去，現(xiàn)行預(yù)算法和幾部稅法中，跟政府間財(cái)政關(guān)系都沒(méi)太大干系�！崩顭樄庹f(shuō)，“財(cái)政體制立法是非常迫切的問(wèn)題�！眲�劍文則指出，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的問(wèn)題也需要立法解決。

“公報(bào)將完善立法放在目標(biāo)首位，信號(hào)非常明確，就是強(qiáng)調(diào)法治方式思維，加快立法步伐，通過(guò)法治來(lái)消除矛盾、化解糾紛�！眲�劍文說(shuō)。

他認(rèn)為，公報(bào)中在財(cái)稅體制前加了“科學(xué)的”三字，一方面，體現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過(guò)河的結(jié)合，二方面意味著，財(cái)稅體制改革要符合國(guó)家國(guó)情和現(xiàn)階段的現(xiàn)實(shí)需要，第三，該說(shuō)法也強(qiáng)調(diào)要反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和要求，并符合國(guó)際通行做法，第四，強(qiáng)調(diào)財(cái)稅體制改革涉及千家萬(wàn)戶的利益，包含要處理好國(guó)家和納稅人的關(guān)系，中央和地方的關(guān)系，立法和行政的關(guān)系，還有政府和市場(chǎng)的關(guān)系，如何處理好幾大關(guān)系，通過(guò)立法更多地體現(xiàn)民情、民意。只有這樣的體制才是科學(xué)的財(cái)稅體制，是制度保障。

劉劍文還說(shuō)，“現(xiàn)代財(cái)政制度”的提法也是首次出現(xiàn)在黨中央的文件中，他認(rèn)為這是一大亮點(diǎn)。“現(xiàn)代財(cái)政制度要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是能讓市場(chǎng)對(duì)資源配置起作用的制度，其次，這種制度更應(yīng)該是公開(kāi)透明的，第三，它能夠協(xié)調(diào)好各種關(guān)系，核心是要強(qiáng)調(diào)對(duì)納稅人權(quán)利保護(hù)的問(wèn)題，重中之重是強(qiáng)調(diào)法治，以法治作為保障，沒(méi)有法治保障的財(cái)稅體制，談不上現(xiàn)代財(cái)政制度�！�

北京理工大學(xué)教授、中國(guó)問(wèn)題專(zhuān)家胡星斗表示，現(xiàn)代財(cái)政制度即現(xiàn)代公共財(cái)政，是透明的，是人大嚴(yán)格審議通過(guò)的，是受人民監(jiān)督的。

“全口徑預(yù)算管理”

事關(guān)改革根本方向

財(cái)稅體制改革中，民眾最為關(guān)心的要數(shù)預(yù)算管理制度。李煒光認(rèn)為此次公報(bào)中“透明預(yù)算”的提法給出很大的改革空間。

“這點(diǎn)中了要害�！彼�說(shuō)，“為什么公共財(cái)政必須透明？因?yàn)檎�府花的錢(qián)不是自己的，（大部分）是征稅來(lái)的錢(qián)，你用別人的錢(qián)來(lái)辦事兒，人家看著你怎么收、怎么花，有什么不對(duì)的？”

李煒光指出，學(xué)者們以往談?lì)A(yù)算都不敢奢望“透明”，認(rèn)為“公開(kāi)”就不錯(cuò)了。但公開(kāi)預(yù)算只是一個(gè)手段，有時(shí)候政府亮了賬本、亮了報(bào)表，或者公布一部分，就算公開(kāi)了�！巴该黝A(yù)算是符合法治政府要求的，也是一個(gè)基本要求。”

中國(guó)社科院學(xué)部委員、財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇10月接受經(jīng)濟(jì)參考報(bào)采訪時(shí)指出，預(yù)算管理要不要真正實(shí)行“全口徑”，是事關(guān)財(cái)稅體制改革根本方向的問(wèn)題之一。

他說(shuō)，在中國(guó)，預(yù)算收支不等于政府收支，是一個(gè)久治未愈的心腹之患。從2003年中共十六屆三中全會(huì)正式提出“實(shí)行全口徑預(yù)算管理”的改革目標(biāo)迄今，已超過(guò)10年時(shí)間，盡管先后推出了一系列的調(diào)整、整合動(dòng)作，逐步形成了公共財(cái)政預(yù)算、政府基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)（放心保）預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算四類(lèi)預(yù)算的現(xiàn)實(shí)格局，但這一矛盾始終未能真正緩解，甚至有趨于常態(tài)化的傾向。

高培勇指出，四類(lèi)預(yù)算中，規(guī)范程度最高的是公共財(cái)政預(yù)算，這類(lèi)收支有統(tǒng)一的制度規(guī)范，須接受并通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)的審議、批準(zhǔn)，且可在各級(jí)政府層面統(tǒng)籌使用。而基金收支預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算都屬于“備案”性的審議。

按照2013年的預(yù)算數(shù)字計(jì)算，在包括上述所有四類(lèi)預(yù)算收支的盤(pán)子中，公共財(cái)政預(yù)算收支所占的比重，僅為65%上下。其余的三類(lèi)預(yù)算收支所占比重?cái)?shù)字加總，高居35%左右。這意味著，當(dāng)前中國(guó)的政府收支規(guī)模，真正納入“全口徑預(yù)算管理”視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重，距離中共十六屆三中全會(huì)設(shè)定的目標(biāo)，還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段路要走。

高培勇稱(chēng)，實(shí)行“全口徑預(yù)算管理”改革的最終目標(biāo)，可以也應(yīng)當(dāng)鎖定為：實(shí)現(xiàn)作為立法機(jī)構(gòu)的各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)同級(jí)政府所有政府性收支行為的立法控制，使政府部門(mén)的收支行為從頭到尾置于各級(jí)人民代表大會(huì)和全體社會(huì)成員的監(jiān)督之下。

“完善地方稅體系

是個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程”

盡管此次公報(bào)中未就外界期待的“營(yíng)改增”改革、個(gè)人所得稅改革和房地產(chǎn)稅改革做出具體表述，但“穩(wěn)定稅負(fù)”的提法，是官方第一次明確回應(yīng)如何看待宏觀稅負(fù)的問(wèn)題。

據(jù)財(cái)新報(bào)道，穩(wěn)定稅負(fù)，也就是政府收入占GDP的比重保持穩(wěn)定，這也對(duì)爭(zhēng)議多年的“結(jié)構(gòu)性減稅”設(shè)了限。近年來(lái)，中國(guó)大口徑的宏觀稅負(fù)大致為35%。中央提出“穩(wěn)定稅負(fù)”，意味著未來(lái)的減稅改革和政策，不大可能導(dǎo)致宏觀稅負(fù)水平的降低。

財(cái)新還稱(chēng)，“穩(wěn)定稅負(fù)”也意味著未來(lái)一些帶來(lái)增稅的改革，比如擴(kuò)大房產(chǎn)稅范圍、提高資源稅和消費(fèi)稅稅負(fù)、開(kāi)征環(huán)境稅等改革，如果導(dǎo)致宏觀稅負(fù)上升，就需要同時(shí)采取減稅改革予以對(duì)沖，以保持宏觀稅負(fù)不會(huì)上升。

稅收體制方面，不少學(xué)者提出賦予地方一定的稅收立法權(quán)以充實(shí)財(cái)力。

中國(guó)證券報(bào)11月11日刊登了題為《深化財(cái)稅體制改革的基本思路與政策建議》的報(bào)告，該課題組組長(zhǎng)為賈康和高培勇。報(bào)告提出，建設(shè)完善地方稅體系是個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。“從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，在不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的房產(chǎn)稅和對(duì)礦產(chǎn)資源征收的資源稅，可分別作為東部發(fā)達(dá)地區(qū)和西部欠發(fā)達(dá)但資源富集地區(qū)的市縣政府主體稅種�！�

此外，上述報(bào)告建議研究開(kāi)征地方零售稅（或稱(chēng)地方銷(xiāo)售稅）、獨(dú)立環(huán)境稅；調(diào)整增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的稅收共享方式，提高地方分享份額；賦予地方政府一定的稅政管理權(quán)限。

財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉9月初在接受財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊采訪時(shí)表示，下一步個(gè)人所得稅改革的方向是由目前的分類(lèi)稅制轉(zhuǎn)向綜合和分類(lèi)相結(jié)合的稅制，在對(duì)部分所得項(xiàng)目實(shí)行綜合計(jì)稅的同時(shí)，會(huì)將納稅人家庭負(fù)擔(dān)，如贍養(yǎng)人口、按揭貸款等情況計(jì)入抵扣因素，更體現(xiàn)稅收公平�！案母镞M(jìn)程要視完善立法和加強(qiáng)征管能力情況而定�！�